I SAB/Wa 1420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. P. [...] hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. W. G. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...], wskazując na niepodejmowanie jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania powyższego wniosku, a także niewskazanie konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako [...]. Skarżąca podniosła, iż wobec braku jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie niniejszego postępowania, pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] wezwał Prezydenta [...] do przesłania akt postępowania oraz ustosunkowania się do zarzutów zażalenia, lecz nie ustosunkował się do tego wezwania. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, iż Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Do dnia złożenia skargi, pomimo toczącego się od ponad trzech miesięcy postępowania o przyznanie odszkodowania, nie wydał bowiem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, zatem przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin wskazany w kpa. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz 4) zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Prezydentowi [...] termin zakończenia postępowania o ustalenie odszkodowania do dnia 24 czerwca 2016 r. Ponadto, organ podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że w dniu 10 maja 2016 r. Urząd [...] zawiadomił Prokuraturę Okręgową w W. o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez wykorzystanie wyroku zaocznego Sądu Rejonowego dla W. II Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że powódce L. F. przysługuje prawo do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako hip. [...] położonej przy ul. [...], w celu uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. nieruchomości. Organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Prokuratura Okręgowa w W. podjęła umorzone dochodzenie. Organ wskazał, iż mając na uwadze powołane okoliczności nie wszczął postępowania o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. O bezczynności organu administracji w załatwieniu sprawy można zatem mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., o ile organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Instytucję wszczęcia postępowania administracyjnego regulują art. 61 i nas. K.p.a. W myśl art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powyższego wynika, iż postępowanie wszczynane jest automatycznie na żądanie strony z chwilą złożenia przez nią wniosku. Nie oznacza to jednak, iż organ zobowiązany jest wydać akt w tej sprawie, bez badania na wstępnym etapie postępowania, czy wszczęcie tego postępowania jest dopuszczalne. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego wniosku. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy wniosek odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 K.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownego aktu (art. 19 i 27 K.p.a.). W piśmiennictwie wyodrębnia się pewne typowe sytuacje, w których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte: a) w sprawach nienależących w ogóle do drogi administracyjnej, w szczególności w sprawach z zakresu stosunków cywilnoprawnych (wyr. NSA z dnia 6 lutego 1992 r., I SA 1408/91, Wokanda 1992, nr 5, s. 26); b) w sprawach nieobjętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. nałożenie obowiązku budowy przyłączy do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej); c) w sprawach administracyjnych, gdy dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego; d) w sprawach administracyjnych, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożone zostało przez oczywiście nieuprawniony podmiot. W takich przypadkach, jeśli został złożony wniosek o wszczęcie postępowania, organ administracji powinien zawiadomić zainteresowanego (zwykłym pismem) o niemożności wszczęcia postępowania (tak: A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 61, LEX nr 83464). Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wszczęcie postępowania na wniosek nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 43/99, niepubl.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że - jak wynika z jej akt - w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, iż do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał powołanego wniosku. W odpowiedzi na skargę wskazał natomiast, iż nie wszczął postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na ustalenie, że postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Prokuratura Okręgowa w W. podjęła umorzone dochodzenie w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa poprzez wykorzystanie wyroku zaocznego Sądu Rejonowego dla W. II Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że powódce L. F. przysługuje prawo do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako hip. [...] położonej przy ul. [...], w celu uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. nieruchomości. W ocenie Sądu, takie działanie organu nie odpowiada standardom wskazanym w powołanych wyżej przepisach K.p.a. Okoliczność podjęcia przez Prokuraturę Okręgową umorzonego dochodzenia w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa dotyczącego uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, której dotyczy wniosek o przyznanie odszkodowania nie może usprawiedliwiać niewszczęcia przez organ przedmiotowego postępowania i niepodejmowania czynności ukierunkowanych na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Jak wskazano powyżej, na organie administracji, który otrzymuje żądanie wszczęcia postępowania ciążą konkretne obowiązki określone w przepisach K.p.a. W ocenie Sądu, niewszczęcie przez organ postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o przyznanie odszkodowania oznacza uchylenie się organu administracji od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a w konsekwencji oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest w pełni uzasadniona. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...]. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych strony, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał, jest termin czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 § 1a p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy bezczynność organu przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Przemawia za tym brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. To z kolei prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a., a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Organ nie wywiązywał się również z ustawowego obowiązku komunikowania stronie braku możliwości - pomimo starań organu, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy - zakończenia przedmiotowego postępowania niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych i w tym zakresie skargę oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie organ nie tylko nie załatwia sprawy, ale przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal i w dalszym ciągu będzie lekceważył obowiązki wynikające z ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego zasad. W ocenie Sądu, taka sytuacja obecnie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] sierpnia 2015 r. nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.