I SAB/Wa 148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. O.-B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania J. O.-B. z dnia 28 maja 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. O.-B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia, że nieruchomość [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli P. O., M. O., K. G., G. H., J. S. i J. O.. W dniu 11 czerwca 2012 r. ww. odwołanie, przekazane przez Wojewodę [...], wpłynęło do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zawiadomił strony postępowania, że z powodu dużej ilości spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu przedmiotowe odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 września 2012 r. Następnie organ pismem z dnia 28 września 2012 r. powołując się jak wcześniej na dużą ilość spraw wskazał, iż odwołanie zostanie rozpoznane do dnia 30 listopada 2012 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 29 marca 2013 r. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 maja 2013 r. Pismem z dnia 29 maja 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 lipca 2013 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 września 2013 r. Pismem z dnia 15 października 2013 r. odwołujący wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o wyznaczenie ostatecznego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 2 października 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 29 listopada 2013 r. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. J. O., reprezentowana przez radcę prawnego H. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa poprzez opieszałe i nieefektywne prowadzenie postępowania odwoławczego, jak również nieuzasadnione stopniem zawiłości sprawy wielokrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy powodując przewlekłe prowadzenie postępowania, - art. 12 w zw. z art. 8 kpa w zakresie, w jakim organ przez opieszałe,niesprawne i nieskuteczne prowadzenie postępowania odwleka ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, lekceważy prawo skarżącej do sprawnego działania instytucji publicznych i tym samym narusza zasadę rzetelnego i sprawiedliwego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ pomimo pisemnego dziesięciokrotnego przekładania terminu załatwienia sprawy oraz wielokrotnych ustnych zapewnień o załatwieniu sprawy nie rozpoznał odwołania. Przy czym Minister za każdym razem wskazując nowy termin rozpoznania sprawy odnosił się jedynie do własnej sytuacji organizacyjno-kadrowej co dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W sprawie organ od czerwca 2012 r. do chwili złożenia skargi nie dokonał jakichkolwiek merytorycznych czynności w sprawie. Jednocześnie sprawa nie jest szczególnie zawiła, a stan faktyczny jest jasno określony. Złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez zakończenie postępowania nie spowodowało żadnej reakcji organu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Opisując przebieg postępowania wskazał, iż pisma ustalające nowe terminy rozpatrzenia sprawy nie mogą być traktowane jako uzewnętrznienie pozornego działania organu odwoławczego, czy też jako wyraz niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Przy czym Minister nie podzielił stanowiska skarżącej o nieskomplikowanym charakterze sprawy. Wskazał też, iż organizacja pracy w jednostce budżetowej nie jest swobodna i jest uzależniona od nieelastycznych zasad zatrudniania w jednostkach publicznych, a przede wszystkim od przyznanych środków budżetowych, więc należy uznać przedmiotową przesłankę za mającą charakter zewnętrzny. Jednocześnie obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy – czyni zarzut przewlekłości organu za niezasadny. Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżąca w odpowiedzi na stanowisko organu podtrzymała w całości wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Stosownie natomiast do treści art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie w przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Ministra niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że Minister nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia opisanego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ w sprawie praktycznie nie dokonał żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do rozpoznania odwołania. Organ jedynie kolejnymi pismami (10 pism) wyznaczał coraz odleglejsze terminy zakończenia sprawy w sytuacji braku obiektywnych przeszkód w rozpoznaniu odwołania. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Jednocześnie organ nie załatwił sprawy w kolejno przez siebie wskazanych terminach. Mając na uwadze całokształt postępowania odwoławczego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Przy czym obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje również w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, iż zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.