I SAB/Wa 148/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. i S. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania orzeczenia; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. W. i S. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAB/Wa 148/16 UZASADNIENIE A. W. i S. W. reprezentowani przez adw. J. B. w dniu [...] stycznia 2016 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustanowienia na rzecz poprzedników prawnych Skarżących prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul[...] (obecnie ul. [...]). Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni, stwierdzenie że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz o zasadzenie na ich rzecz kosztów procesu. Przed wniesieniem skargi, w grudniu 2015r. Skarżący wystąpili do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego został złożony w organie w dniu [...] lipca 2011r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister zwrócił się do pełnomocnika Skarżących o przesłanie dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po byłych właścicielach spornej nieruchomości. Jednocześnie organ wystąpił do Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych nieruchomości, wypisu z ewidencji gruntów wraz z mapką przedstawiającą nieruchomość z oznaczeniem jej granic hipotetycznych oraz granic działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w jej skład. W dniu [...] listopada 2011 r. Minister otrzymał z Urzędu [...] dokumentację geodezyjną nieruchomości wraz z informacją, że akta własnościowe dotyczące nieruchomości znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. Przy pismem z dnia [...] listopada 2011 r. pełnomocnik Skarżących złożył odpisy postanowień spadkowych, jednocześnie wskazując, że nie jest mu znane miejsce pobytu jednej ze stron postępowania A. D.. Wobec powyższego Minister ponownie zwrócił się do pełnomocnika Skarżących o uzupełnienie dokumentacji spadkowej i nadesłanie postanowienia spadkowego po J. D. oraz wskazanie bliższych danych osobowych celem ustalenia obecnego miejsca zamieszkania lub daty i miejsca zgonu A. D. W wyniku podjętych działań, przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister otrzymał z Urzędu Stanu Cywilnego, akt zgonu A. D. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister ponowił wezwanie skierowane do pełnomocnika Skarżących o przesłanie postanowienia spadkowego po J. D. oraz wezwanie do wskazania spadkobierców A. D. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO w W. poinformowało organ, że akta własnościowe sprawy zwrócone zostały do Prezydenta [...]. Minister wystąpił o nie [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. Minister wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o przesłanie zaświadczeń oraz kopii wymienionych kart księgi wieczystej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz planowanym terminie jego zakończenia do dnia [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie ponownie wezwał pełnomocnika skarżących do nadesłania postanowienia spadkowego po A. D. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie, z uwagi na nieprzedłożenie przez Skarżących do akt administracyjnych, postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. lub aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po w/w, wskazując w uzasadnieniu pomimo żądania powyższego dokonanego przez organ zarówno po złożeniu wniosku w 2011r. jak i w toku postępowania, w dalszym ciągu nie jest w stanie ustalić stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania zainicjowanego przez Skarżących spowodowało zawieszenie biegu ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku Skarżących. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie nadzorcze zainicjowane przez Skarżących nie zostało przez organ zakończone. Wobec powyższego należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra nosiło cechy bezczynności. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Minister Infrastruktury i Budownictwa podejmował szereg czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania zgłoszonego wniosku. Poszukiwał i gromadził akta własnościowe, geodezyjne, poddając je następnie analizie. Występował również do strony o uzupełnienie dokumentacji spadkowej potrzebnej do ustalenia stron postępowania. Mając te okoliczności na uwadze Sąd uznał zatem, że zaistniała w sprawie bezczynność choć naganna – nie nosi jednak cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również szczególną długotrwałość prowadzenia postępowania. W sprawie niniejszej Sąd zauważa, że realia prowadzenia przez organ wielkiej liczby analogicznych postępowań czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek powyższe nie wpływa na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów, tym niemniej okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności zainicjowanie postępowania w 2011r. oraz braki w skompletowaniu dokumentów potwierdzających następstwo prawne uczestników postępowania w znaczącym zakresie zależne od aktywności wnioskodawców, determinują ocenę, że zaistniała bezczynność Ministra Budownictwa i Infrastruktury w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone przez organ I instancji postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r. – do czasu złożenia przez Skarżących do akt sprawy prawomocnego postanowienia o nabyciu praw do spadku po A. D. lub stosownego aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po w/w. Powyższe przesądza, że brak jest podstawy prawnej do zobowiązania organu do podjęcia merytorycznych czynności w sprawie prowadzących do wydania orzeczenia. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem taki stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Dlatego też, zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia Sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz ewentualnie wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność to Sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W obliczu powyższych ustaleń, Sąd nie uznał za uzasadnione przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o jego umorzeniu. Sąd nie rozpoznał sprawy we wnioskowanym przez Skarżących trybie uproszczonym z uwagi na brak zgody organu w tym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.