I SAB/Wa 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C.B., J.Z., J.Z. i P.Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 24 września 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" [...] działka nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz C.B., J.Z., J.Z. i P.Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C.B., J.Z., J.Z. i P.Z. pismem z 5 grudnia 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" [...] działka nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Z.Z., J.Z. i J.Z. złożyli do Prezydenta [...] wniosek z [...] września 2014 r. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z 5 marca 2015 r. Prezydent poinformował wnioskodawców, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. Dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Pismem z 15 września 2015 r. wniosek o odszkodowanie złożył również P.Z. C.Z., J.Z., J.Z. i P.Z. pismem z 1 września 2016 r. wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Prezydent otrzymał postanowienie 30 grudnia 2016 r. W skardze na bezczynność skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie przepisów art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz art. 36 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku poinformowania o przyczynie zwłoki i niewskazania nowego terminu na załatwienie sprawy. Wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu w terminie miesiąca, uznanie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że w stosunku do ww. nieruchomości toczy się postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Pismem z 5 marca 2015 r. wnioskodawcy zostali poinformowani, że sprawa przyznania odszkodowania może być rozpatrywana dopiero po rozpoznaniu wniosku dekretowego. Decyzjami z [...] maja 2016 r. odmówiono następcom prawnym dawnego właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do części gruntu stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Ponadto w chwili obecnej toczy się postępowanie o zapłatę przed Sądem Okręgowym w W. [...] Wydział Cywilny z powództwa skarżących przeciwko Miastu [...]. Przekazane do sądu akta administracyjne przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Z uwagi na brak całości dokumentacji oraz brak rozstrzygnięcia wniosku dekretowego co do całości przedmiotowej nieruchomości, nie było możliwe zakończenie postępowania o przyznanie odszkodowania za ww. grunt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] września 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez ponad trzy lata, nie zakończył sprawy. Organ w postępowaniu odszkodowawczym pojął tylko jedną czynność, kiedy pismem z 5 marca 2015 r. poinformował skarżących, że dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub umorzenie postępowania administracyjnego daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. W ocenie Sądu, jeżeli zdaniem organu wynik toczącego się postępowania administracyjnego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia postępowania odszkodowawczego, winien on zawiesić przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił. Po 5 marca 2015 r. organ nie przejawiał już jakiejkolwiek aktywności, gdyż nie podjął już żadnej czynności w sprawie i pozostał bezczynny, nawet pomimo wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] grudnia 2016 r. Jednocześnie wypożyczenie akt sprawy sądowi powszechnemu nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia sprawy. Zaznaczyć należy, że to organ administracji jest dysponentem akt administracyjnych. Podczas przekazywania akt do Sądu Okręgowego w W. miał on możliwość sporządzenia ich uwierzytelnionej kserokopii, celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny, stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).