I SAB/Wa 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku A. K. i R. K. z dnia 12 października 2005 r. o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. A. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. polegającą na niezałatwieniu sprawy o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) za grunt położony w W. przy ulicy [...] oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną. W skardze wnieśli o nakazanie przez Sąd organowi załatwienia sprawy w ciągu 3 tygodni od dnia zwrotu akt sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że organ nie załatwił sprawy pomimo upływu ustawowego terminu i składanych przez stronę ponagleń. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. stwierdził, że skarga jest bezzasadna. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2. A. i R. K. pismem z dnia 20 listopada 2007 r. zostali poinformowani, iż nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA. Organ zauważył, że do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło około 6000 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne. Sprawy są załatwiane według kolejności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Działając na podstawie art. 36 § 1 KPA strony zostały poinformowane, że wniosek o odszkodowanie za w/w nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie do końca II kwartału 2008 r. W dniu 7 listopada 2007 r. A. i R. K. złożyli skargę na niezałatwienie sprawy w terminie. Wraz z pismem z dnia 30 listopada 2007 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. przesłał skargę A. i R. K. wraz z aktami sprawy do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. i R. K. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta W. wniosku w terminie, uznał wniesione w sprawie zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 19 maja 2008 r. A. i R. K. złożyli skargę na opieszałość Prezydenta Miasta W. w przedmiotowej sprawie. Wraz z pismem z dnia 26 maja 2008 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. przesłał skargę A. i R. K. wraz z aktami sprawy do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Pismem z dnia 26 maja 2008 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. poinformował wnioskodawców, że ze względu na złożoną skargę nie będzie możliwe zakończenie postępowania w podanym wyżej terminie tj. do końca II kwartału 2008 r. Organ poinformował, że po zwróceniu przez Wojewodę [...] akt przedmiotowej sprawy podjęte zostaną kroki w celu zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Następnie wyznaczony zostanie termin rozprawy administracyjnej i wydana zostanie stosowna decyzja administracyjna. Działając na podstawie art. 36 § 1 KPA wnioskodawcy zostali poinformowani, że wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie 3 miesięcy liczonym od dnia zwrotu akt przez organ drugiej instancji. Prezydent Miasta W. podał, że w celu określenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (gminne) na zlecenie Urzędu został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym określono wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł (operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2008 r.). Akta sprawy zostały zwrócone przez [...] Urząd Wojewódzki w W. do Kancelarii Urzędu Miasta W. w dniu 8 lipca 2008 r. Pismem z dnia 14 lipca 2008 r. Prezydent Miasta W. wezwał zainteresowane strony do udziału w rozprawie administracyjnej. Rozprawa administracyjna została wyznaczona na dzień 4 sierpnia 2008 r. Strony zostały poinformowane, iż mogą ewentualnie składać pisemne wyjaśnienia, wnioski, a także zapoznać się z operatem szacunkowym oraz materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Jednocześnie zwrócono się do wnioskodawców o: - podanie na piśmie numeru konta, na które ma zostać przekazana kwota odszkodowania, - stawienie się do Urzędu celem przesłuchania strony w sprawie ustalenia odszkodowania. W dniu 4 sierpnia 2008 r. w siedzibie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. odbyła się rozprawa administracyjna. R. K. oraz D. P. pełnomocnik R. K. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 4 sierpnia 2008 r. nie zgodzili się z kwotą odszkodowania wykazaną w operacie szacunkowym z dnia 25 czerwca 2008 r. i wysokością odszkodowania w kwocie [...] zł. W związku z faktem, że zawiadomienie o rozprawie zostało doręczone wnioskodawcom w terminie krótszym niż 7 dni od terminu rozprawy, strona wniosła o odroczenie rozprawy na termin późniejszy. Wnioskodawcy o nowym terminie rozprawy zostaną poinformowani odrębnym pismem. Prezydent Miasta W. zauważył, że w celu zakończenia przedmiotowego postępowania niezbędne jest podanie przez A. K. na piśmie numeru konta, na które ma zostać przekazana kwota odszkodowania. Wnioskodawcy zostali więc poinformowani o konieczności uzupełnienia akt sprawy o osobiste zeznania na okoliczność ewentualnych postępowań wywłaszczeniowych bądź wypłaconych odszkodowań a także obrotu nieruchomością lub roszczeniami do niej po dacie 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. prowadząc postępowania w tym trybie kieruje się ustaloną przez Biuro Prawne zasadą, aby w sposób pewny, a nie jedynie prawdopodobny ustalić wszelkie okoliczności dotyczące gruntu objętego wnioskiem, zarówno te prawne jak i fizyczne, a jednym z elementów przedmiotowego postępowania jest rzetelne i w sposób na tyle prawdopodobny że graniczący z pewnością, ustalenie tych faktów. Zgodnie z przyjętą procedurą prawną w sprawach prowadzonych w tym trybie do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest złożenie przez A. K. pisemnego, przed urzędnikiem państwowym bądź notariuszem, zeznania zgodnie z posiadaną wiedzą na temat niżej wymienionych okoliczności. Okoliczności wymagające zastosowania wyżej opisanej procedury to: - ewentualne wcześniejsze prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nieruchomości objętej wnioskiem, - ewentualna wcześniejsza wypłata odszkodowania za taką nieruchomość, - stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., - ewentualne wybudowanie ulicy z udziałem czynu społecznego, - ewentualne zbycie nieruchomości lub roszczeń do niej po dacie 31 grudnia 1998 r. Oświadczenie w tym zakresie jest przyjmowane przez pracowników Biura Gospodarki Nieruchomościami na miejscu, w siedzibie Urzędu. Prezydent stwierdził, że po zwróceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akt przedmiotowej sprawy wyznaczony zostanie ponowny termin rozprawy administracyjnej o czym strony zostaną poinformowane odrębnym pismem. Następnie wydana zostanie stosowna decyzja administracyjna. Powołując się na przepis art. 36 § 1 KPA organ poinformował, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie 3 miesięcy liczonym od dnia zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prezydent Miasta W. wskazał, że R. K. ani jego pełnomocnik D. P. nie podali adresu korespondencyjnego D. P., w związku z powyższym nie można skierować kopii pisma do pełnomocnika strony. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 KPA), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia (art. 7 KPA). W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do załatwienia wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 KPA wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 KPA). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 KPA). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 KPA). W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Organ pozostaje zatem w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpił właśnie ten drugi przypadek. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek z dnia 12 października 2005 r. o odszkodowanie wpłynął do organu już w dniu 13 października 2005 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę W. prawa własności przedmiotowego gruntu. Następnie w dniu 16 sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta W. wystąpił do Wojewody [...] o zwrot powyższej decyzji z klauzulą ostateczności. W dniu 6 listopada 2006 r. organ orzekający o odszkodowaniu otrzymał odpis decyzji Wojewody z klauzulą ostateczności. Po upływie ponad roku Prezydent w piśmie z dnia 20 listopada 2007 r. poinformował strony w trybie art. 36 § 1 KPA, że wniosek o odszkodowanie rozpatrzy do końca II kwartału 2008 r. i postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r. podjął zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. postępowanie o ustalenie odszkodowania. Pomimo składanych przez wnioskodawców skarg na opieszałość organu z dnia 7 listopada 2007 r. i 19 maja 2008 r. dopiero w dniu 14 lipca 2008 r. organ wezwał strony na rozprawę administracyjną, której termin wyznaczył na dzień 4 sierpnia 2008 r. Pismem z dnia 26 maja 2008 r. Prezydent poinformował strony, że ze względu na złożoną skargę nie będzie możliwe załatwienie sprawy w terminie do końca II kwartału 2008 r., a wniosek o odszkodowanie zostanie załatwiony w terminie 3 miesięcy o dnia zwrotu akt przez organ drugiej instancji. Z pisma Prezydenta Miasta W. z dnia 5 sierpnia 2008 r. złożonego do akt sądowych wynika, że organ otrzymał akta sprawy z [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 8 lipca 2008 r. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę maksymalny termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące, należało uznać, że Prezydent Miasta W. prowadzi postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 12 KPA, ponieważ do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, mimo wyznaczanych dwukrotnie terminów dodatkowych na załatwienie sprawy (do końca II kwartału 2008 r. i terminu 3 miesięcy od dnia otrzymania akt od Wojewody) terminy owe przekroczył. Pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zaś zbyt duże odstępy czasowe, zwłaszcza, w sytuacji, gdy organy administracji które zajmują się sprawą w różnych jej aspektach mają siedzibę w tym samym mieście co organ orzekający o odszkodowaniu i nie ma przeszkód, aby Prezydent Miasta W. akta sprawy wypożyczył bądź poprzez wyznaczonego pracownika dokonał ich oględzin poza swą siedzibą i podjął czynności procesowe w sprawie. Sąd zauważa również, że nie wszystkie działania organu miały w niniejszej sprawie charakter działań celowych zmierzających bezpośrednio do ustalenia jej istotnych okoliczności (terminu wniesienia wniosku, podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do odszkodowania, wysokości odszkodowania). Trzeba bowiem wskazać, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wykraczający poza przedmiot sprawy odszkodowawczej, skoro: 1) uzależniał załatwienie sprawy od wpisu Gminy jako właściciela gruntu do księgi wieczystej (pismo z dnia 16 sierpnia 2006 r.); 2) domagał się wyjaśnienia, czy grunt był objęty wywłaszczeniem i związanym z tym odszkodowaniem oraz czy droga była wybudowana z udziałem czynu społecznego, czy działka [...] była zajęta pod drogę i kto był inwestorem tej drogi, czy działka nr [...] jest częścią działki nr [...], czy odcinek o długości [...] m zaliczony do kategorii dróg gminnych obejmował działkę nr [...] (pismo z dnia 20 listopada 2007 r.). Tymczasem należy zauważyć, że kwestia wpisu Gminy jako właściciela gruntu do księgi wieczystej nie ma w sprawie odszkodowawczej znaczenia. To ostateczna decyzja Wojewody [...] potwierdza przeniesienie własności przedmiotowego gruntu na podmiot publicznoprawny, które nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (wpis tego prawa do księgi wieczystej nie ma w tym przypadku charakteru konstytutywnego). Jeżeli zaś chodzi o okoliczności podniesione w pkt 2 powyższych wywodów Sąd zauważa, że kwestie dotyczące istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. stanu geodezyjno-prawnego gruntu zajętego pod drogę, przestrzennych granic tego zajęcia, rodzaju drogi w ciągu której grunt się znajdował podlegały badaniu w sprawie o stwierdzenie nabycia załatwionej decyzją Wojewody [...], którą to decyzją organ odszkodowawczy jest związany. Wobec powyższego należało uznać, że Prezydent Miasta W. dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu i załatwieniu sprawy o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wbrew temu co twierdzi organ, przeszkodą w załatwianiu sprawy w ustawowym terminie, niezależną od organu nie mogła być zwłoka spowodowana narastającą z roku na rok ilością załatwianych spraw. Tego rodzaju okoliczności nie można bowiem zakwalifikować jako opóźnień organu spowodowanych przyczynami od niego niezależnymi, uzasadniających przedłużanie się terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 KPA). Kwestia obsady etatowej i organizacji pracy organu administracji publicznej nie może rodzić negatywnych skutków dla strony (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Jeżeli zaś chodzi o podnoszone w odpowiedzi na skargę trudności w szybkim załatwieniu sprawy spowodowane: 1) brakiem podania przez A. K. numeru konta; 2) złożenia przez A. K. pisemnego zeznania o zbyciu gruntu, czy roszczenia o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 1998 r.; 3) braku wiedzy organu na temat adresu korespondencyjnego D. P. pełnomocnika R. K. Sąd zauważa, że stanowisko organu w tym zakresie nie mogło wpłynąć na ocenę niniejszej sprawy przez Sąd. Jeżeli bowiem wypłata odszkodowania natrafia na trudności organ ustala odszkodowanie i wydaje decyzje, a jego wypłata następuje do depozytu sądowego (art. 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca nie mogła złożyć zeznań, skoro nie była świadkiem, lecz stroną w sprawie. Poza tym nie wiadomo, czy A. K. otrzymała wezwanie do stawienia się na rozprawę celem przesłuchania strony (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia skarżącej tegoż wezwania). W wezwaniu tym organ nie podał, że skarżąca musi stawić się osobiście (art. 50 § 1 KPA). Odnośnie braku adresu zamieszkania bądź adresu do doręczeń pełnomocnika skarżącego trzeba natomiast wskazać, że na rozprawie administracyjnej ów pełnomocnik był obecny. Nie było zatem przeszkód aby uzyskać od niego informację na ten temat. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.