I SAB/Wa 153/21

Dnia 7 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Anna Fyda - Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z., W. G., S. P., A. Z., J. F. i M. D. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , ozn. hip. nr [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. Z., W. G., S. P., A. Z., J. F. i M. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z. , W. C. , S. P., A. Z., J. F. i M. D. (Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego A. S., pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] , położonej przy ul. [...] , ozn. hip. nr [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisu art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości wnosząc o: 1. wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o zwrot nieruchomości; 2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym; 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz o przyznanie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości 2.500 zł; 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu Skarżący stwierdzili, że w dniu 19 października 1948 r. M. C. (właściciel nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)) wniosła o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do tej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia 5 kwietnia 1955 r. nr [...] odmówiło wnioskodawcy przyznania ww. prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 października 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z dnia 5 kwietnia 1955 r. W konsekwencji zaistniała konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. Prezydent [...] pomimo upływu wielu lat od daty złożenia wniosku dekretowego nie podejmuje żadnych czynności w celu jego rozpoznania. Zażaleniem z dnia 18 listopada 2020 r. Skarżący zaskarżyli bezczynność i przewlekłość działania Prezydenta m. st. [...] do SKO. Prezydent [...] pozostaje obecnie w bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu ww. wniosku. Postępowanie toczy się bowiem od wielu lat, a nawet dziesięcioleci i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Brak jest również jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ czynnościach zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a także przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy z wniosku o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. nr 2892. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 28 czerwca 2021 r.) Prezydent [...] stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do spornej nieruchomości złożono także wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 17 sierpnia 2018 r. Na to postanowienie złożono zażalenie. Organ wyjaśnił, że od dnia 22 sierpnia 2018 r. nie dysponuje aktami własnościowymi omawianej nieruchomości, które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do sprawy sygn. akt I SA/Wa 1371/18, następnie po ich zwrocie przez Sąd zostały zajęte przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a następnie po ich zwrocie w dniu 30 września 2020 r. zostały przekazane do Wojewody [...] celem rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia 17 sierpnia 2018 r. Do dnia dzisiejszego Wojewoda [...] nie rozpatrzył zażalenia na to postanowienie i nie zwrócił organowi I instancji akt prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że opóźnienie w merytorycznym rozpoznawaniu ww. wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do omawianego gruntu wynika z dużej ilości spraw prowadzonych przed Prezydentem [...] , dotyczących rozpatrzenia wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, w której organ zostaje pozbawiony dostępu do dokumentów nie można mówić o zawinionej bezczynności organu oraz o przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, że przekaże akta tej sprawy niezwłocznie po ich zwrocie przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z kolei pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania może polegać również na mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania to zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego ocenia, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Po dokonaniu analizy akt rozpoznawanej sprawy według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w jej rozpoznaniu. Bezspornie, nie zakończył bowiem sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] , ozn. hip. nr 2892. Dlatego w pkt 1) sentencji wyroku Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do twierdzeń Skarżących, że organ pozostaje w bezczynności od dziesięcioleci należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 października 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia 5 kwietnia 1955 r. odmawiającego wnioskującej przyznania prawa własności czasowej spornej nieruchomości. Zaistniała więc konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę podkreślił, że w odniesieniu do spornej nieruchomości złożono także wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta [...] z dnia 17 sierpnia 2018 r., od którego wniesiono zażalenie. Organ wyjaśnił, że od dnia 22 sierpnia 2018 r. nie dysponuje aktami własnościowymi omawianej nieruchomości, które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do sprawy sygn. akt I SA/Wa 1371/18 (sprawa ze skargi na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 59/14 zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość). Akta te po ich zwrocie przez Sąd zostały zajęte przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a następnie po ich zwrocie w dniu 30 września 2020 r. zostały przekazane do Wojewody Mazowieckiego celem rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia 17 sierpnia 2018 r. Opóźnienie w merytorycznym rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do omawianego gruntu organ tłumaczył dużą ilością spraw prowadzonych przed Prezydentem [...] , dotyczących rozpatrzenia wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe wyjaśnienia Prezydenta [...] , zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie, a przeciwnie świadczą o tym, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, co Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Co do zasady bowiem brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu lub właściwego organu, w którego dyspozycji pozostawały akta administracyjne z wnioskiem o ich czasowe wypożyczenie w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania tychże akt (por wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1503/10). W rozpoznawanej sprawie organ takich działań nie podjął. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadne uwzględnienie wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. Te dodatkowe środki mogą być bowiem stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił w pkt 3 sentencji wyroku. Na obecnym etapie postępowania wystarczające jest bowiem uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W dniu 7 grudnia 2021 r. zarządzono o zwrocie Skarżącym solidarnie nadpłaconego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.