I SAB/Wa 154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku J. S. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...] działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. – złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie toczy się w sposób przewlekły od lipca 2010 r. i nie zostały przez organ podjęte żadne istotne działania zmierzające do zakończenia postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem. Organ ograniczał się jedynie do kolejnego przesuwania terminów zakończenia postępowania. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 22 listopada 2011 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2012 r. – który nie został dotrzymany. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W treści odpowiedzi organ podał, że ze względu na złożony charakter postępowania trwa analiza zgromadzonej dokumentacji oraz, że do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wyjaśnił, że pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. [sporządzonym tego samego dnia, co odpowiedź na skargę] strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy i że postępowanie zostanie zakończone do końca lipca 2012 r. Obecny na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. profesjonalny pełnomocnik reprezentujący Prezydenta W. oświadczył do protokołu rozprawy, że wniosek jeszcze nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że po wpłynięciu w dniu 11 stycznia 2010 r. do Kancelarii Urzędu W. wniosku J. S. z dnia 10 grudnia 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. od dnia 11 stycznia 2010 r. (data wpływu wniosku do Kancelarii Urzędu W.) do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 10 grudnia 2009 r. o przyznanie odszkodowania, co potwierdził również pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. Zatem, mimo upływu ponad dwóch lat, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedynymi czynnościami podejmowanymi w sprawie przez Prezydenta – przed wniesieniem skargi – było wystąpienie, dopiero po pięciu miesiącach od daty wpływu wniosku do organu, pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. do Urzędu W. Delegatury Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi. Po otrzymaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. żądanej dokumentacji, pismem z dnia 9 lipca 2010 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o udzielenie informacji na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod budowę ulicy [...], podanie daty wejścia inwestora w teren oraz o przesłanie kserokopii dokumentów potwierdzających powyższą informację. Trzecią i ostatnią, podjętą w przedmiotowym postępowaniu czynnością procesową, było wystosowanie pisma w dniu 16 lipca 2010 r. do Archiwum Państwowego o przesłanie fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania W. wraz z opisem przedmiotowego terenu i kopii materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 dotyczących tej nieruchomości oraz kopii planu z nadrukiem hipotecznym przechowywanego w kolekcji I Map i Planów [...] z lat 1762-1988, a także foto planu przechowywanego w kolekcji Fotogrametrycznej z lat 1926-1947. Po uzyskaniu odpowiednio w dniach 23 listopada 2010 r. i 13 grudnia 2010 r. oczekiwanych przez organ odpowiedzi nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane – poza koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego – aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, informując pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. – a więc dopiero po dziewiętnastu miesiącach od daty wpływu wniosku do organu – strony postępowania o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości i wyznaczając nowy termin jej załatwienia do dnia [...] października 2011 r. Mimo upływu nałożonego na siebie powyższym pismem terminu zakończenia postępowania, organ nie rozpoznał wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r., lecz – zmotywowany wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa – po sześciu miesiącach od poprzedniego przedłużenia terminu, kolejnym pismem z dnia 9 grudnia 2011 r., wskazując tę samą przyczynę nierozpatrzenia wniosku w terminie, poinformował strony postępowania, że decyzja w sprawie zostanie wydana do końca marca 2012 r. – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa i narusza art. 36 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, i nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6–16 kpa. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy od złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie minęły już ponad dwa lata, natomiast od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy sześć miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że organ w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy znacznie przekroczył terminy prawem przewidziane, jak również nałożone na siebie powyższymi pismami, a także termin wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nadto organ nie informował stron o przyczynach zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie oraz o ewentualnym terminie jej zakończenia – uczynił to po raz pierwszy dopiero po ponad dziewiętnastu miesiącach od wpływu wniosku do organu – co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia i jednocześnie obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia sprawy. Zatem wskazane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Wobec tego mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 20 kwietnia 2012 r. nie wynika przyczyna ponad dwuletniej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do konieczności sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Sąd uznał, że bezczynność ustalona w okresie od 17 maja 2011 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od dnia wejścia w życie powyższej ustawy do dnia rozprawy minęło ponad czternaście miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia, skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.