I SAB/Wa 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]" nr rej. hip. [...], działka nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego B. K. sumę pieniężną w kwocie 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2021 r. B.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], przy rozpoznawaniu wniosku B.K. i Z.K. z [...] kwietnia 1948 r. (spadkobierców J.K.) o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret", prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]" nr rej. hip. [...], działka nr [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, jest konsekwencją wyeliminowania ze skutkiem ex tunc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] listopada 2000 r. nr [...], uprzednio wydanego w sprawie negatywnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. nr [...]. Efektem bowiem tej decyzji było "odżycie" ww. wniosku dekretowego B.K.i Z.K.. Akta sprawy po wydaniu przywołanej decyzji, zwrócone zostały Prezydentowi [...][...] marca 2001 r. Po ich zwrocie B.K. ponowił [...] grudnia 2001 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nawiązując do konsekwencji wynikających z decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z [...] marca 2003 r. (prezentata organu) wystąpił do Prezydenta o wyjaśnienie w trybie nadzoru administracyjnego przyczyn opieszałości w załatwieniu sprawy. Następnie [...] grudnia 2013 r. B.K. składa, na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z [...] maja 2014 r. (prezentata organu) zmodyfikował on wniosek dekretowy, w ten sposób, że wnosi o rozpoznanie go na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu w związku z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku gdyby nie było możliwe przekształcenie wniosku – cofa wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania oraz wnosi o umorzenie postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesza z urzędu postępowanie o odszkodowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] kwietnia 1948 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie B.K. wystąpił pismem z [...] czerwca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ponagleniem, a w dalszej kolejności wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: wyznaczenia Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji, stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, oraz że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzenia Prezydentowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości 2500 zł. Wnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi podkreślał, że do chwili obecnej, pomimo wielokrotnego przekroczenia maksymalnych terminów do wydania rozstrzygnięcia, wniosek dekretowy z [...] kwietnia 1948 r. nie został rozpoznany. Podniósł, że postępowanie toczy się od wielu lat, a nawet dziesięcioleci i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, brak jest również jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ czynnościach zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a także przyczynach zwłoki w rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jednakże każdorazowy okres udzielania odpowiedzi na wpływającą korespondencję mieścił się w wyznaczonym terminie. Jednocześnie poinformował, że ewentualne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Podkreślając, że waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku z [...] kwietnia 1948 r. o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]" nr rej. hip. [...], działka nr [...]. Postępowanie to "odżyło" w 2000 r. po stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanego w sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niespornym pozostaje bowiem, że po stwierdzeniu [...] listopada 2000 r. nieważności uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego, sprawa o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie została załatwiona. Zakładając nawet, że termin do rozpoznania ponownie sprawy zaczął biec Prezydentowi [...] od dnia zwrotu akt z Kolegium (a nie od momentu uzyskania przez decyzję nadzorczą waloru ostateczności), to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt ([...] marca 2001 r.) z dniem wyrokowania ([...] stycznia 2022 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest od przeszło 20 lat. W tym zaś okresie jedynie w 2002 r. organ dokonywał sporadycznych czynności ukierunkowanych na jej załatwienie (vide: pisma z [...] i [...] października 2002 r.). Nie zareagował także w żaden sposób na stanowisko strony wyrażone w piśmie z [...] maja 2014 r. o woli umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania dekretowego, o ile nie będzie prawnie możliwe przekształcenie żądania sformułowanego we wniosku z 1948 r. w żądanie ustalenia odszkodowania zgłoszone na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś ponad dwudziestoletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że konsekwencją tej opieszałości jest doprowadzenie do sytuacji, w której nawet gdyby przesłanki stricte dekretowe zostały w sprawie spełnione, a strona nadal byłaby zainteresowana uzyskaniem w niej korzystnego rozstrzygnięcia (co w świetle treści wspomnianego oświadczenia z [...] maja 2014 r. nie jest takie oczywiste), szanse na to miałaby znaczenie ograniczone. To zaś ze względu na zaistniałe w międzyczasie zmiany stanu prawnego wywołanego kolejnymi nowelizacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanymi w 2015 r. i 2020 r., których efektem było wprowadzenie do systemu prawnego dodatkowych przesłanek materialnoprawnych warunkujących uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu (vide art. 214a powołanej ustawy). W tym stanie rzeczy uzasadnione jest również przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, jak również wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, co winno go zdyscyplinować do podjęcia działań i niezwłocznego zakończenia postępowania. Określając wymiar grzywny oraz sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę czas rozpatrywania sprawy, jak również, wynikające z tej opieszałości konsekwencje w postaci zmienionych uwarunkowań prawnych, w których sprawa będzie rozstrzygana, a także wpływ owej bezczynności na możliwość uzyskania przez skarżącego rozstrzygnięcia w zawisłej przed organem odrębnej przez niego zainicjowanej sprawie odszkodowawczej (w której do czasu zakończenia postępowania dekretowego zawieszono postępowanie). Wyznaczając termin w jakim organ winien załatwić sprawę, Sąd ocenił, że wystarczającym ku temu jest termin miesięczny. Nawet bowiem gdyby zaistniała konieczność wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony wyrażonych we wspomnianym wyżej piśmie z [...] maja 2014 r. (gdzie sformułowano w sposób warunkowy żądanie umorzenia postępowania dekretowego), tak oznaczony termin jest na tyle odległy, że pozwala zarówno na uzyskanie w tym czasie stanowiska strony co do treści żądania z 2014 r., jak i wydania decyzji kończącej postępowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 i 4 wyroku, Sąd podjął na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.