I SAB/Wa 1580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art.12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 Kpa przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa zainicjowana przez Prezydenta [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. toczy się ponad półtora roku. Uczestnik postępowania J. R. posiada istotny interes prawny w niniejszej sprawie albowiem od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uzależniona jest wypłata odszkodowania na jego rzecz za działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, stanowiącą cześć gruntów uregulowanych w KW nr [...]. Mimo tak długiego upływu czasu Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wydał żadnej decyzji w niniejszej sprawie, a co więcej nie informował uczestnika ani o rozstrzygnięciu postępowania, ani o możliwym terminie do załatwienia niniejszej sprawy. Uczestnik postępowania pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwracał się do organu w sprawie przyspieszenia rozstrzygnięcia sprawy, ale organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji. Przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy zawiłej, ani nie ma konieczności przeprowadzania długotrwałego postępowania dowodowego, dlatego powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki przez organ. Tymczasem, pomimo oczywistego stanu prawnego, w sprawie nie są przeprowadzane żadne czynności, o czym świadczy fakt, iż w postępowaniu dotyczącym załatwienia niniejszej sprawy, do niedawna nie wyznaczono sprawozdawcy. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu - [...] czerwca 2016 r.) przedstawiciel Wojewody [...] przychylił się do stanowiska Prezydenta [...] i stanowiska J. R. i wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowych decyzji. W niniejszej sprawie organ dopuścił się przekroczenia terminów wskazanych w art. 35 Kpa, jak również nie zawiadomił o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy i przyczynach jej niezałatwienia w terminie, o czym stanowi art. 36 Kpa. W wyniku naruszenia powyższych przepisów organ znalazł się w stanie bezczynności. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało po dziś dzień bez odpowiedzi, w wyniku czego konieczna jest skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Skarżący wskazał, że zgodnie z art 12 § 1 i 2 Kpa organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się wszelkimi legalnymi środkami w celu załatwienia sprawy w możliwie najszybszym terminie. Sprawy nie wymagające postępowania dowodowego powinny zostać rozstrzygnięte bez zbędnej zwłoki, natomiast sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinny być załatwione nie później, niż w terminie 1 miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później, niż w ciągu 2 miesięcy, od wszczęcia postępowania. Zgodnie z powszechnie przyjętym i aprobowanym poglądem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, takich jak terminy do załatwienia sprawy, ale również uchybienia innym obowiązkom nałożonych na organ. Wspomniane wyżej przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Zdaniem skarżącego, tego typu rażące naruszenie zaistniało w niniejszej sprawie. Oprócz braku terminowości załatwienia sprawy występuje niedopełnienie obowiązku z art. 36 Kpa. W związku z powyższym można, w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości stwierdzić, że doszło w postępowaniu do rażącego naruszenia prawa. J. R. poprzez błędne decyzje Wojewody [...], jak również przeciągające się postępowanie w sprawie przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, pozbawiony została prawa własności nieruchomości i nadal nie otrzymał należnego mu odszkodowania za nieruchomość. Bezczynność organów, ich opieszałość oraz liczne błędy popełnione przez organy są rażące w tej sprawie i są bezpośrednią przyczyną faktu, iż uczestnik J. R. został pozbawiony prawa własności swojej działki i nie otrzymał jakiegokolwiek odszkodowania za przedmiotową działkę od blisko 11 lat. Opóźnienia w prowadzonym postępowaniu przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, są rażące i oczywiste, a także pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę J. R. bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], w wyniku uznania, iż ul. [...] w [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa, zmienił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w ten sposób, że stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] wskazując, że ul. [...] w [...] stanowiła drogę publiczną. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2014 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., podnosząc, iż w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło wezwanie J. R. do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., zmieniającej decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r., które wpłynęło do organu naczelnego w dniu [...] października 2016 r. J. R. złożył skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. będzie rozpatrywany odrębnie po uostatecznieniu się decyzji. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skoro organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, to nie zachodzi bezczynność organu. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę konieczność dokonania pogłębionej analizy materiału dokumentacyjnego, a także konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu niemożliwe było rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie określonym w Kpa. Minister zaznaczył, że bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 200) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Minister podkreślił, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 Kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obecny na rozprawie pełnomocnik J. R. adwokat [...] został poinformowany, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania będzie bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz że z pisma J. R. z dnia [...] października 2016 r. zostanie wyłączona do odrębnego rozpoznania skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., której zostanie nadany dalszy bieg (art. 57 § 3 Ppsa). Poza tym pełnomocnik skarżącego adwokat [...] zmodyfikował skargę w ten sposób, że cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania aktu, a w pozostałym zakresie podtrzymał wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd nie mógł uwzględnić skargi J. R. w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, po wniesieniu skargi na bezczynność, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] załatwił ten wniosek. Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu nieważnościowym, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji organu nadzoru z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza poza przedmiot tej sprawy. Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, licząc od daty otrzymania przez organ wniosku nieważnościowego ([...] stycznia 2015 r.) do daty wydania decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne ([...] października 2016 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu nadzoru miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy w postępowaniu nadzorczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ rozpatrywał wniosek Prezydenta [...] ponad 1 rok i 9 miesięcy. Szczególnie negatywnie należało ocenić fakt zwrócenia się przez Ministra do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy dopiero 1 rok po otrzymaniu wniosku nieważnościowego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego organ nadzoru sporządził dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. i to po piśmie J. R. z dnia [...] lutego 2016 r., w którym skarżący domagał się przyśpieszenia rozpoznania sprawy. Także wydanie decyzji nr [...] załatwiającej wniosek nieważnościowy nastąpiło po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność. Trafnie zwrócił uwagę skarżący, że w niniejszej sprawie organ nadzoru oceniał legalność decyzji Wojewody [...] z 2014 r. w aspekcie przesłanek nieważności z art. 156 Kpa, a poza zwróceniem się o akta sprawy, nie podejmował czynności dowodowych i nie wykonywał obowiązków z art. 36 Kpa. Te okoliczności wzmacniają argumentację przemawiającą za zakwalifikowaniem tak długo trwającej bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszone w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia w sprawie stanu bezczynności i jej kwalifikacji. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, nie podlegały w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Sąd uznał za niezasadne wymierzenie organowi grzywny, w oparciu o przepis art. 149 § 2 Ppsa. Nałożenie na organ dodatkowej sankcji finansowej zarezerwowane jest dla przypadków, gdy organ uporczywie uchyla się od załatwienia sprawy, nie podając żadnych racjonalnych powodów takiego stanu rzeczy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Minister Infrastruktury i Budownictwa zareagował na skargę wydając decyzję kończącą sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., a zatem uwzględnił skargę J. R. Poza tym w odpowiedzi na skargę Minister wskazał konkretne powody swojej opieszałości, tj. istniejące zaległości w rozpatrywaniu spraw spowodowane dużym obciążeniem sprawami, licząc na 1 referenta (ponad 200 spraw) i konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Sąd nie mógł też uwzględnić wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ przepisy Ppsa, w szczególności art. 149 nie dają sądom administracyjnym kompetencji do orzekania w takim zakresie. Kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników organów administracji publicznej za niezałatwienie sprawy w terminie reguluje przepis art. 38 Kpa i przepisy szczególne, których sąd administracyjny nie jest adresatem. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa, w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).