I SAB/Wa 1587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z.P., A. Sz. i W. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1957 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Z. P., A. Sz. i W. M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2016 r. Z. P., A. Sz. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu wniosku Z. P. z [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1957 r. nr [...] o odmowie przyznania na rzecz byłych właścicieli, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Wyżej wymienieni są następcami prawnymi przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości – J. W. M., M. M. i E. A. P. S., a ich skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z [...] lipca 2005 r. M. M., działając jako pełnomocnika Z. P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] października 1957 r. utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1957 r. Wniosek ów, postanowieniem z [...] września 2005 r., Kolegium przekazało zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury, do którego to organu ww. postanowienie wpłynęło [...] października 2005 r. Przy piśmie z [...] stycznia 2006 r. M. M. wyjaśnił, że w sprawie będzie występował także jako strona, a to w związku z odkupionymi od Z. P. i A. Sz. części przynależnych im udziałów w roszczeniach dekretowych (akt notarialny z [...] stycznia 2006 r. rep. A nr [...]). Wywołane powyższym wnioskiem postepowanie nadzorcze było dwukrotnie zawieszane. Po raz pierwszy Minister Budownictwa zawiesił je postanowieniem z [...] listopada 2006 r. nr [...], a podjął postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Kolejny raz zawiesił je postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] i podjął postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Każdorazowo przy tym przyczyną zawieszenia była konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Wobec braku rozpoznawania co do istoty sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania Z. P., A. Sz. oraz W. M., pismem z [...] września 2015 r., ponowionym [...] marca 2016 r., wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaistniała zwłoką, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie, żądając w niej: stwierdzenia stanu bezczynności Ministra; uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące oraz wymierzenia Ministrowi grzywny i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując na skomplikowany charakter sprawy i przyjętą przezeń zasadę rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu. Podkreślał nadto przeszło sześcioletni okres zawieszenia postępowania, spowodowany brakiem postanowień spadkowych po zmarłych stronach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1957 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy rażąco naruszała prawo, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek Z. P. i M. M. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń dekretowych do dnia wydania niniejszego wyroku nie został przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu centralnego (po jego przekazaniu zgodnie z właściwością) [...] października 2005 r. - co wynika z umieszczonej na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2005 r. prezentaty Kancelarii Głównej Ministerstwa Infrastruktury (k. 9 akt administracyjnych). Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym wypadku doręczenia żądania organowi właściwemu w sprawie. Oczywiście wskazany w powyższym przepisie dwumiesięczny termin zakończenia postępowania mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. i tak też się stało w rozpoznawanej sprawie, gdzie do roku 2011 kilkakrotnie postępowanie przedłużano (vide pisma Ministra z [...] lutego 2006 r., [...] października 2010 r. i [...] maja 2011 r. – k. 22, 68 i 128 akt administracyjnych). Jednakże po upływie ostatniego wyznaczonego w tym trybie dodatkowego terminu jego zakończenia (wyznaczonego na dzień [...] października 2011 r.), obowiązku wynikającego z dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie art. 36 k.p.a. organ już nie realizował. Po podjęciu zaś po raz kolejny zawieszonego postępowania ([...] lutego 2015 r.), aż do wniesienia skargi, a więc przez przeszło 20 miesięcy, zaniechał przy tym jakichkolwiek działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy. Biorąc już tylko ten okres pod uwagę, stwierdzić należy, że niewątpliwie Minister przy rozpoznawaniu sprawy pozostawał w stanie zwłoki. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania Ministra do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenia zaistnienia w sprawie bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta zaś w realiach rozpoznawanej przybrała postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo bowiem wstrzymanie z mocy art. 103 k.p.a. biegu terminów określonych w kodeksie, w następstwie zawieszenia postępowania nadzorczego w okresach pomiędzy [...] listopada 2006 r. a [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] marca 2012 r. a [...] lutego 2015 r., nie można nie dostrzec, że łączne okres w jakim mogło być ono efektywnie prowadzone wynosi niemal sześć lat, a mimo to nie zostało dotychczas zakończone. Tak znaczny okres procedowania sprawy administracyjnej, przy jednoczesnym przeszło półtorarocznym zaniechaniu podejmowaniu w niej jakichkolwiek działań, pozostaje w oczywistej sprzeczność z wyrażoną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania. Tym bardziej, że zwłoka ta jest w znacznej mierze spowodowana brakiem właściwej koncentracji czynności dowodowych. Godzi się bowiem zauważyć, że okresach pomiędzy zawieszeniem postępowania, poza pojedynczymi miesiącami, kiedy Minister prowadził intensywną korespondencję zmierzająca do pozyskania materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego załatwienia sprawy, występowały wielomiesięczne przerwy w jego aktywności. Tytułem przykładu można tu wskazać sposób działania organu w roku 2006, gdzie jedynym miesiącem, w którym prowadzono intensywne czynności dowodowe był luty. W kolejnym bowiem miesiącu zrealizowano już wyłącznie jedną czynność, a następną wykonano dopiero siedem miesięcy później - w październiku (vide k. 19-21, 28 i 45 akt administracyjnych). Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi z tego tytułu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji w postaci grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy wyprowadzić obecnie nie sposób. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).