I SAB/Wa 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Polskiej Agencji [...] S.A. w [...] z dnia 26 marca 2008 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] ozn. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto [...] pismem z dnia 27 września 2016 r. – działając przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. - wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z wniosku Polskiej Agencji [...] S.A. z dnia 26 marca 2008 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...] oraz prawa własności budynków w części. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, zobowiązanie Wojewody [...] do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania podkreślając, że przed wniesieniem skargi wyczerpano tryb określony w art. 37 kpa oraz że Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy 2 miesięczny termin na załatwienie sprawy. Powyższy termin upłynął bezskutecznie i do dnia złożenia skargi Wojewoda [...] nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, ale nawet nie zawiadomił o przyczynach zwłoki. Skarżący podkreślił, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 26 marca 2008 r. do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone i nic nie usprawiedliwia organu w 7-letniej zwłoce. Kilkakrotne przedłużanie postępowania (w tym zawiadomieniami z dnia 26 października 2011 r., 3 kwietnia 2012 r., 7 lutego 2013 r., 14 sierpnia 2013 r., 7 marca 2014 r. oraz 8 września 2014 r.- przedłużającym termin aż do 31 sierpnia 2015 r.), nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że wskazane przez organ okoliczności są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zaznaczył, że jest stroną postępowania, a szczegółowa argumentacja, poparta orzecznictwem i doktryną, jak i dowody wskazujące na posiadanie interesu prawnego jako strony oraz na bezzasadność wniosku PAP S.A., zostały zawarte m.in. w pismach z dnia 24 lutego 2010 r. i 8 września 2010 r. skierowanych do Wojewody [...]. Skarżący przytoczył stanowisko doktryny i stosowne orzecznictwo na poparcie podnoszonych twierdzeń podkreślając, że uzależnianie rozpatrzenia sprawy od wskazywanej przez organ konieczności "wyjścia ze współwłasności Skarbu Państwa i [...] ", jest nieuzasadnione i "wyjście ze współwłasności" jest nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone jest przez Wojewodę [...] przewlekle i skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieruchomość objęta wnioskiem [...] S.A. stanowi współwłasność Skarbu Państwa i Miasta [...] oraz że podjęto działania zmierzające do zniesienia współwłasności. Organ zaznaczył, że w kolejnych pismach wskazywano propozycje podziału i możliwości wyjścia ze współwłasności przedmiotowej nieruchomości, o czym informowano Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Wojewoda podkreślił, że stroną niniejszego postępowania jest właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, zarządca nieruchomości, a także inne osoby mające interes prawny. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] otrzymał grunt objęty wnioskiem [...] S.A. w administrowanie i nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wskazał ponadto, że pismem z dnia 20 maja 2016 r. Urząd [...] poinformował o zleceniu uprawnionemu geodecie wykonania mapy z projektem podziału działki nr [...], celem wydzielenia części nieruchomości stanowiącej obsługę nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] jest uzasadniona. Na wstępie, odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń dotyczących braku podstaw do uznania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] za stronę niniejszego postępowania, wskazać trzeba, że w skardze jako skarżącego wskazano "Miasto [...] – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]". Z załączonego do skargi pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu P. W. jednoznacznie wynika, że został on upoważniony do zastępowania Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Sąd uznał zatem, że stroną skarżącą jest Miasto [...], które - co nie ulega wątpliwości – posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dodatkowo zauważyć należy, że ze Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego [...] pod nazwą "Zarząd Domów Komunalnych" w jednostkę budżetową [...] pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]" wynika, że Zakład jest jednostką budżetową [...] (§ 1 pkt 1 Statutu), zadaniem Zakładu jest zaś m.in. występowanie do właściwych organów i sądów we wszystkich sprawach objętych działaniem Zakładu (§ 4 pkt 16 Statutu). Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] Sąd uznał, że prowadzone było ono przewlekle. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 marca 2008 r. Polska Agencja [...] S.A. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 12 ustawy z dnia 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji [...] (Dz. U. Nr 107, poz. 687) decyzji stwierdzającej nabycie - w części dotyczącej udziału Skarbu Państwa - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...] z obrębu [...] oraz prawa własności budynków. Po wpłynięciu powyższego wniosku organ podjął działania mające na celu rozpoznanie sprawy. Występowano do właściwych podmiotów i instytucji o przesłanie informacji i dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku - pismem z dnia 19 maja 2008 r. zwrócono się m.in. o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, a następnie pismem z dnia 15 września 2008 r. o nadesłanie informacji w kwestii roszczeń osób trzecich. Po uzyskaniu zaś stosownych odpowiedzi na powyższe pisma większość podejmowanych w kolejnych latach działań zmierzało w szczególności do zniesienia współwłasności Skarbu Państwa i Miasta [...], działka ew. nr [...] stanowi bowiem współwłasność wskazanych podmiotów. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] wystosował szereg pism skierowanych do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami, a następnie do Naczelnika Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa zawierających propozycję podziału i sposobu wyjścia ze współwłasności pierwotnej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] (m.in. pisma z dnia 15 kwietnia 2009 r., 5 sierpnia 2009 r., 26 października 2009 r., 2 sierpnia 2010 r., 5 października 2010 r., 13 kwietnia 2011 r., 25 października 2011 r.). Zauważyć jednak trzeba, że wskazane wyżej czynności podejmowane były w latach 2008 – 2011. Jak wynika z analizy akt po wystosowaniu pisma z dnia 25 października 2011 r. organ ograniczył swoje działania do wystosowania pism informujących strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie zakończenia postępowania (pisma z dnia 26 października 2011 r., 3 kwietnia 2012 r., 7 lutego 2013 r., 14 sierpnia 2013 r., 7 marca 2014 r., 8 września 2014 r.). Kolejne pismo zawierające prośbę o udzielenie informacji co do propozycji podziału i sposobu wyjścia ze współwłasności nieruchomości wystosowane zostało dopiero 15 grudnia 2014 r. Po wystosowaniu powyższego pisma Wojewoda [...] przez długi okres nie podejmował w istocie działań mających na celu zakończenie sprawy. W aktach znajduje się co prawda szereg pism w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, jednakże są to pisma kierowane do Wojewody [...] do wiadomości. Kolejne działania podjęte zostały przez organ dopiero w październiku 2016 r. – pismem z dnia 14 października 2016 r. zwrócono się do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] o wskazanie na jakim etapie jest wykonywanie mapy z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Istotne jest również, że pierwszą informację o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia do dnia 31 marca 2012 r. wystosowano dopiero 26 października 2011 r., a więc ponad trzy lata od złożenia wniosku. Wyznaczony w powyższym piśmie termin, podobnie jak kolejne wyznaczane przez organ terminy, nie został dotrzymany. Organ nie dotrzymał też terminu wskazanego w postanowieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., którym wyznaczono dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wskazano czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, nieefektywnie. Za czynności zmierzające do zakończenia sprawy nie można przy tym uznać wystosowania pism informujących o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć również trzeba, że podawane w powyższych pismach przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ze względu na konieczność wyjścia ze współwłasności, nie usprawiedliwiają przewlekłości postępowania. Zwłaszcza, w świetle przedstawionej wyżej analizy, z której wynika, że wyznaczone kolejne terminy rozpoznania sprawy nie zostały przez organ zachowane (do dnia rozprawy przedmiotowa sprawa nie została załatwiona), a pomiędzy kolejnymi działaniami organu zachodziły niczym nieusprawiedliwione przerwy. Zdarzało się, że przez wiele miesięcy organ nie podejmował w sprawie działań prowadzących do jej zakończenia. Wobec podejmowania przez Wojewodę [...] czynności mających na celu zakończenie sprawy ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w kpa, a także z uwagi na fakt, że postępowanie toczy się już od niemal 9 lat, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał jednocześnie, że wskazany w skardze 30-dniowy termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. W ocenie Sądu zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu wskazane środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinny być stosowane w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda Wojewoda [...] prowadził sprawę przewlekle, to Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).