I SAB/Wa 1600/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. i A. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. G. i A. O. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 października 2016 r. A.O. i K. G., reprezentowane przez radcę prawnego A.S., wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...], o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Wobec czego wniosły o: 1) wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej opisany wniosek; 2) przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, 3) zasądzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania i wskazując na jego szczególnie skomplikowany charakter oraz wielość stron tego postępowania. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik organu złożył poświadczoną za zgodność kopię postanowienia z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego", Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07 Lex nr437951, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r. Sygn. akt II są 697/92, Lex nr 10439). W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie rozpoznania opisanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Według art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności lub przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jednocześnie rozstrzyga o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie zaszła w przedmiotowej sprawie. Oceniając działanie organu od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do daty wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. zawieszającego postępowanie administracyjne Sąd stwierdził, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, iż od chwili wpłynięcia wniosku organ podejmował intensywne działania w celu zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich osób mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie na względzie należy mieć również, iż postępowanie w sprawie było kilkakrotnie zawieszane z powodu niemożności ustalenia wszystkich osób, którym przysługuje prawo do bycia stroną niniejszego postępowania administracyjnego. W chwili obecnej organ również zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłej M.K. (postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r.). Ponadto na względzie trzeba mieć również okoliczność, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym organ informował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o dodatkowych terminach rozpatrzenia opisanego wniosku. Tym samym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.