I SAB/Wa 161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi C. G. i L. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpoznania wniosku C. G. i L. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej - w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz C. G. i L. G. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. G. i L. G. w dniu 4 sierpnia 2008 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] lutego 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1961 r. Zgodnie z przedstawionym stanem sprawy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji o wywłaszczeniu został wniesiony w dniu 10 grudnia 1990 r. W sprawie dwukrotnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami z dnia 13 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 572/95 i z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 998/98 uchylił zaskarżone decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji wywłaszczeniowych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mógł orzekać w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. została już uchylona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 998/98. W tej sytuacji konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/05 oddalił skargę C. G. i L. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. Obecnie pozostaje do rozpoznania wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położnej w Krakowie przy ul. [...]. Minister wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało podjęte postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. W skardze na bezczynność Ministra Infrastruktury skarżące zarzuciły naruszenie art. 35 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie pomimo, że zebrane w sprawie dowody dają podstawę do wydania decyzji, naruszenie art. 7 w związku z art. 10 k.p.a. oraz naruszenie art. 36 k.p.a. oraz art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezałatwienie sprawy pomimo, że z uzasadnień wyroków wydanych w sprawie wynika, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, że nie istniały podstawy do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ nadzoru do sprawdzenia, czy planowane inwestycje na przedmiotowej nieruchomości znalazły się w obowiązującym wówczas narodowym planie gospodarczym ewentualnie w innym zatwierdzonym planie gospodarczym. Organ wskazał, że w celu wyjaśnienia tych kwestii zwrócił się pismami z dnia 6 marca 2008 r. i z dnia 20 czerwca 2008 r. do Urzędu Miasta K., Instytutu B. w K. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o nadesłanie informacji oraz dokumentów dotyczących planowanych inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Minister Infrastruktury informował strony o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie wskazanym w art. 36 § 2 k.p.a. wskazując termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2008 r. i kolejno - na dzień 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie, najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), jak również obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem C. G. i L. G. z dnia 10 grudnia 1990 r. Do dnia wydania wyroku w sprawie bezczynności organu, Minister Infrastruktury nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby uznać, że wystąpiła przyczyna niezależna od organu administracji, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., która uniemożliwiła terminowe załatwienie sprawy. Analiza akt postępowania wskazuje na niedopuszczalną wręcz opieszałość działań organu administracji. Po przekazaniu Ministrowi Infrastruktury wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/WA 1587/05 wraz z aktami sprawy pozostał do rozpoznania wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ podjął postępowanie w tej sprawie dopiero postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazać należy, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek z zastosowaniem art. 61 k.p.a., a więc brak podstaw do wydawania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z chwilą przekazania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. organ miał obowiązek kontynuować postępowanie i od tego dnia organ miał miesięczny termin na załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie było powodu, aby postępowanie z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało podjęte dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zgodzić się należy z organem, że został na niego nałożony w wyrokach sądu administracyjnego obowiązek zebrania i przeanalizowania całości dostępnych dokumentów, a w szczególności sprawdzenia czy planowane inwestycje na przedmiotowej nieruchomości znalazły się w obowiązującym wówczas narodowym planie gospodarczym ewentualnie w innym zatwierdzonym planie gospodarczym. Wystąpienia organu do odpowiednich jednostek w celu wyjaśnienia tych kwestii co do zasady przerywają bieg terminów określonych w przepisach art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo wystąpił do urzędów administracyjnych i instytucji w celu wyjaśnienia wymienionych kwestii. Jednakże wskazać należy, że obowiązek ten został nałożony na organ już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 572/05. W związku z tym wystąpienia organu dopiero pismami z dnia 6 marca 2008 r. i z dnia 20 czerwca 2008 r. nie można uznać za działanie organu bez zbędnej zwłoki, skoro od wyroku z dnia 13 listopada 1996 r. upłynęło powyżej dziesięciu lat. Wskazać należy dodatkowo, że w sprawie bezczynności organu administracyjnego Sąd bada stan sprawy na dzień orzekania. Z akt sprawy wnika, że termin załatwienia sprawy wskazany przez Ministra Infrastruktury – na dzień 30 grudnia 2008 r. również nie został dochowany. Na dzień orzekania przez Sąd organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. Opisany sposób działania organu administracji, niezależnie od tego, że narusza zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.), w tym terminy określone w art. 35 k.p.a., obraża podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego: zasadę praworządności (legalności) i zasadę zaufania obywatela do państwa. Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia. W niniejszej sprawie przejawiało się to naruszeniem terminów ustawowych do rozstrzygnięcia sprawy wywłaszczeniowej. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Nie można uznać, że dotychczasowy przebieg postępowania mógł przyczynić się do pogłębienia zaufania stron do państwa i jego organów, skoro gromadzenie przez Ministra Infrastruktury materiału dowodowego koniecznego do zakończenia przedmiotowej sprawy trwało ponad dziesięć lat. W ocenie Sądu, poinformowanie skarżącej przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia 20 lutego 2008 r., iż sprawa nie zostanie zakończona przed grudniem 2008 r., nie stanowi w tej sytuacji okoliczności niezależnej od organu usprawiedliwiającej opóźnienie w załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., zobowiązać Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosków wskazanych w sentencji wyroku, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.