I SAB/Wa 161/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie udzielenia zgody właścicielskiej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu H. G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. H. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie wysłania pisma umożliwiającego wykonanie furtki stanowiącej dostęp do działki, ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 5 sierpnia 2022 r. wysłał na adres Skarb Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy Plac Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa pismo, w którym wniósł o przesłanie dokumentu, umożliwiającego mu (zgodnie z pismem z Urzędu m.st. Warszawy) otrzymanie zgody na wykonanie furtki, aby miał bezpośredni dostęp do działki będącej jego własnością. Do momentu sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał żadnej informacji w sprawie. Sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Skarżący uważa, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia. Podał, że zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że ponosi szkodę bowiem nie posiada bezpośredniego dostępu do działki będącej jego własnością, przez co nie może chociażby wynająć istniejących na niej garaży. Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że 18 września 2019 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie wydał postanowienie o sygn. akt I Ns 844/15 dotyczące ustanowienia na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] służebności drogi koniecznej obejmującej prawo przechodu pasem gruntu o szerokości 1,5 metra na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. 1 czerwca 2021 r. Sąd Okręgowy w Warszawie wydał postanowienie o sygn. akt V Ca 962/20 oddalające apelację Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy. Działka [...] z obrębu [...] stanowi własność H. G., natomiast działka [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy i pozostaje w trwałym zarządzie Zespołu Państwowych Szkół [...]. Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, że zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest zgodą o charakterze cywilnoprawnym, którą to zgodę wydaje albo nie wydaje, według uznania, właściciel nieruchomości. Wyrażenie przedmiotowej zgody nie jest poprzedzone trybem administracyjnym, a cywilnym. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest uprawnieniem wynikającym z prawa własności. Dalej organ wskazał, że zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniach administracyjnych, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty i postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Prezydent m.st. Warszawy uważa, że przedmiotem skargi uczyniono rozpoznanie wniosku o wydanie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Sprawa taka ma charakter cywilnoprawny, a obowiązek oraz termin jej dokonania nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. W związku z tym sprawa taka nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Zatem skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna być uznana za niedopuszczalną i winna podlegać odrzuceniu. Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej prowadzone było przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie miało charakter cywilnoprawny. Z postanowień dotyczących ustanowienia służebności gruntowej nie wynika literalnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostało w nich orzeczone, ani kiedy, ani w jaki sposób, ani na czyj koszt ma zostać przebudowane ogrodzenie, ani nie zostało stwierdzone na której działce znajduje się przedmiotowe ogrodzenie. Wszystkie te zagadnienia pozostają w sferze postępowań o charakterze cywilistycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej zwanej "ppsa" kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV,V,VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według art. 3 § 2a ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści skargi i akt administracyjnych wynika, że H. G. - jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (Kw nr [...]) na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (Kw nr [...]) będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w trwałym zarządzie Zespołu Państwowych Szkół [...] – zamierza przeprowadzić roboty budowlane dla inwestycji pn. przebudowa północno-wschodniego ogrodzenia działki nr [...] na granicy z działką nr [...], polegająca na wykonaniu furtki. Działka nr [...] (Kw nr [...]) jest obciążona służebnością drogi koniecznej obejmującej prawo przechodu pasem gruntu o szerokości 1,5 m na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (Kw nr [...]), zgodnie z przebiegiem służebności uwidocznionym na mapie geodezyjnej przyjętej do materiałów pzgik 14 marca 2019 r. Wpis służebności do działu III księgi wieczystej nastąpił 10 sierpnia 2022 r. Podstawę wpisu stanowiło prawomocne postanowienie z 18 września 2019 r. sygn. akt I Ns 844/15. Z treści służebności ustanowionej sądownie nie wynika dysponowanie przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] częścią działki nr [...] na cele budowlane. W związku z tym H. G. w piśmie z 5 sierpnia 2022 r. - wobec treści pkt 2 wezwania Prezydenta m.st. Warszawy z 12 lipca 2022 r. wydanego w sprawie o pozwolenie na budowę, zobowiązującego H. G. do przedłożenia zgody właściciela działki nr [...] na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych – domaga się od Prezydenta m.st. Warszawy jako organu reprezentującego Skarb Państwa (właściciela tej działki) udzielenia pisemnej zgody w tym przedmiocie. Nie chodzi przy tym o wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych na własnym gruncie (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), ale o wykonanie tychże robót na gruncie skarbowym (tak wynika z proponowanego przez H. G. projektu zgody właścicielskiej z 19 lipca 2022 r.). Skarżący pomija jednak to, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 2029) – dalej zwanej "ugn" zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W szczególności organy te wydzierżawiają, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu. Przy czym w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd to trwały zarządca może wydzierżawić część nieruchomości lub ją użyczyć na czas nie dłuższy niż czas trwałego zarządu, w zależności od czasu trwania umowy, po zawiadomieniu właściwego organu i organu nadzorującego albo po uzyskaniu zgody tychże organów (art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn). Ponadto wykonywanie robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, na gruncie skarbowym oddanym w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażonej w formie zarządzenia (art. 43 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 11b ugn). Wobec tego udzielenie zgody przez ustawowego przedstawiciela właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa) gospodarującego zasobem nieruchomości skarbowych (Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – art. 4 pkt 2, 9, 9b1, art. 11 ust. 1, art. 11a ugn) na prowadzenie inwestycji na działce nr [...] na określonych warunkach (zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki nieruchomościami skarbowymi - art. 12 ugn) ma charakter czynności z zakresu prawa cywilnego, która nie jest podejmowana w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa) lub szczególnej procedurze administracyjnej. W związku z tym udzielenie takiej zgody właścicielskiej nie przybiera formy wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 kpa), czy postanowienia (art. 106 § 1 i 5 kpa). Nie jest to też żaden akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Prawo inwestora (osoby fizycznej) do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane przybiera postać określonego w prawie cywilnym tytułu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego lub z prawa zobowiązaniowego (art. 3 pkt 11, art. 4 ustawy – Prawo budowlane). Prawo to dokumentowane jest w procesie budowlanym poprzez załączenie przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według prawnie ustalonego wzoru (art. 32 ust. 4 pkt 2, ust. 5 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Wobec tego zwłoki w przedmiocie braku wyrażenia przez Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa zgody na udostępnienie osobie fizycznej (właścicielowi sąsiedniej nieruchomości) nieruchomości skarbowej celem wykonania przez osobę prywatną na tejże nieruchomości robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 8 i 9 ppsa, podlegającego właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 i ppsa orzekł, jak w sentencji.