I SAB/Wa 161/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi J.P. i J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. P. i J. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.P. i J. K. pismem z 9 maja 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do części gruntu przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", działka [...], w zakresie dotychczas nierozpoznanym, tj. gruntu o pow. 302 m². Skarżący (następcy prawni poprzednich właścicieli ww. nieruchomości) wnieśli o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy - wydania decyzji w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego (rozpoznania merytorycznego wniosku dekretowego ww. zakresie); zobowiązanie Prezydenta do stwierdzenia uprawnień skarżących związanych z roszczeniami dekretowymi do ww. gruntu; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. z uwagi na ewidentne i kwalifikowane naruszenie przepisów poprzez bezczynność w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody do merytorycznego zakończenia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskiem z 25 września 2023 r. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w zakresie gruntu o pow. 302 m², co do którego postępowanie było uprzednio zawieszone postanowieniem z 1 lipca 2011 r. do czasu wykonania podziału geodezyjnego nieruchomości. Stosowny podział został wykonany, postępowanie zostało podjęte, jest w toku i nie istnieją już żadne przeszkody do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Skarżący zaznaczyli, że z akt sprawy wynika, że zakończyła się sprawa administracyjna w zakresie gruntu o pow. 377 m², niemniej nie zakończyło się i nie zostało rozstrzygnięte postępowanie w zakresie gruntu o pow. 302 m². Do rozpatrzenia wniosku niezbędne było wydzielenie gruntu o pow. 302 m² z działek ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], co zostało wykonane i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Wniosek z 15 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej co do ww. części gruntu nie został dotychczas rozpoznany. Brak wydania decyzji merytorycznej świadczy o bezczynności organu i uzasadnia ewentualne podjęcie działań przymuszających i dyscyplinujących. Skarżący zaznaczyli, że pismem z 20 listopada 2023 r. wniesione zostało ponaglenie, stosowna decyzja nie została jednak wydana. W sprawie zachodzi zatem przewlekłość postępowania. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do bycia stroną zgodnie z art. 28 kpa. Organ zaznaczył, że skarżący wnioskiem z 16 czerwca 1996 r., sprecyzowanym 25 września 2023 r., wystąpili o rozpoznanie wniosku dekretowego dotyczącego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", działka [...], w zakresie dotychczas nierozpoznanym, tj. do gruntu o pow. 302 m². J. P. i J. K. wywodzą swoje prawa z aktu notarialnego Nr Rep. [...] z 3 lipca 1958 r., którym S. S. sprzedał działkę nr [...] o pow. 970 m² przy ul. [...] w [...], S. P. Organ wskazał, że mając na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23 oraz stosowne wyroki z 29 sierpnia 2022 r. oraz z 6 października 2022 r.) nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu. Prezydent m.st. Warszawy wskazał ponadto, że decyzją z 14 czerwca 2024 r. nr 470/SD/2024 umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne ze ww. wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do części gruntu przy ul. [...] w zakresie dotychczas nierozpoznanym, tj. gruntu o pow. 302 m² wskazać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 14 czerwca 2024 r. nr 470/SD/2024 po rozpatrzeniu wniosku J. P. i J. K. o rozpoznanie wniosku dekretowego w zakresie dotyczącym gruntu o pow. 302 m² umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prezydent m.st. Warszawy załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 14 czerwca 2024 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego co do ww. części gruntu o pow. 302 m² położonego przy ul. [...]. Oczywiste jest, że prowadząc postępowanie organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania – zdaniem Sądu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że sprawa dotycząca wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. nr hip. "[...]" była przedmiotem orzekania organów administracji i sądu administracyjnego. Stosownymi decyzjami rozstrzygano kwestie przyznania prawa użytkowania wieczystego do określonych powierzchni przedmiotowego gruntu. Postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do części gruntu ww. nieruchomości o pow. 302 m² zawieszone natomiast zostało z urzędu postanowieniem z 1 lipca 2011 r. nr 159/GK/DW/2011 do czasu wykonania podziału nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w celu wydzielenia z nich części gruntu dawnej nieruchomości ozn. nr hip. "[...]" działka nr [...]. Jak wynika z akt sprawy 17 lipca 2012 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie podziału ww. działek nr [...] i [...]. Stosowna decyzja nr 39/2012 zatwierdzająca podział wydana została 19 września 2012 r. Następnie postanowieniem z 4 września 2015 r. nr 116/GK/DW/2015 organ podjął zawieszone postępowanie. Decyzja rozpoznająca wniosek dekretowy do części gruntu przy ul. [...] w zakresie dotyczącym gruntu o pow. 302 m² wydana natomiast została dopiero 14 czerwca 2024 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu organ nie interesował się na bieżąco sprawą. Nie można też uznać, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent m.st. Warszawy działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Okoliczności powyższe przemawiają za stwierdzeniem, że postępowanie w rozpoznaniu wniosku dekretowego we wskazanej wyżej części prowadzone było przez organ w sposób przewlekły, przewlekłe prowadzenie postępowania miało zaś miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że decyzją z 14 czerwca 2024 r. sprawa została rozpoznana, skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego środka stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.