I SAB/Wa 1618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 października 2016 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wskazując na dużą liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków, złożoność toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy oraz konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Powyższe okoliczności w ocenie Ministra stanowią o braku podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego poprał skargę, poza wnioskiem o zobowiązanie organu do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...], orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Ministra stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r. (pkt 2 sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność (jak w niniejszej sprawie) lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r. wpłynął do Ministra w dniu 30 października 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. organ nie podjął jakiegokolwiek działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania. Jedyną czynnością organu podjętą w sprawie (poza wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 2016 r.) było zawiadomienie pismem z dnia 23 marca 2016 r. stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wyjaśnień o wniosków. Organ wskazał również, że przewiduje zakończenie postępowania w sprawie do dnia 31 lipca 2016 r. Zaznaczenia wymaga, że powyższa czynność miała miejsce po upływie ponad czterech miesięcy po wpływie wniosku oraz po skierowaniu przez skarżącego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa pismem z dnia 15 marca 2016 r. (które wpłynęło do Ministra w dniu 21 marca 2016 r.) Decyzję w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wydał dopiero w dniu [...] listopada 2016 r. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że powyższy akt administracyjny organ wydał dopiero w konsekwencji wniesienia skargi na bezczynność organu, co wynika z zestawienia daty jej wpływu (tj. 26 października 2016 r.) z dniem wydania decyzji. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Co prawa poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jednakże nie wskazał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne i celowe uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm).