I SAB/Wa 1624/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. D. i W. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. D. i W. J. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2016 r. J. D. i W. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu miała charakter rażący; 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wskazując na dużą liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków, złożoność toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy oraz konieczność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu. Powyższe okoliczności w ocenie Ministra stanowią o braku podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. D., W. J., B. G. i A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ww. decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Ministra stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (pkt 2 sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność (jak w niniejszej sprawie) lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wpłynął do organu w dniu [...] września 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. organ nie podjął jakiegokolwiek działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania. Jedyną czynnością organu podjętą w sprawie (poza wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 2016 r.) było zawiadomienie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości składania wyjaśnień i wniosków. Organ wskazał również, że przewiduje zakończenie postępowania w sprawie do dnia [...] grudnia 2016 r. Zaznaczenia wymaga, że powyższa czynność miała miejsce po upływie ponad roku (czternaście miesięcy) po wpływie wniosku oraz po skierowaniu przez skarżącego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa pismem z dnia [...] października 2016 r. (które wpłynęło do Ministra w dniu [...] października 2016 r.) Decyzję w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wydał dopiero w dniu [...] listopada 2016 r. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że powyższy akt administracyjny organ wydał dopiero w konsekwencji wniesienia skargi na bezczynność organu, co wynika z zestawienia daty jej wpływu (tj. [...] października 2016 r.) z dniem wydania decyzji. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Co prawa poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jednakże nie wskazał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne i celowe uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm).