I SAB/Wa 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. i A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r.; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P. i A. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) T. S. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. stwierdzającej nabycie przez gminę z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości w części dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Pismem z [...] maja 2016 r. organ zwrócił się do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Prezydenta [...] o przesłanie akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...]. Pismem z [...] października 2018 r., uzupełnionym w dniu [...] listopada 2016 r. jedna ze stron postępowania, S. N., zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1993 r. w zakresie całej działki wraz z budynkami. Pismami z [...] stycznia i [...] marca 2017 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z [...] marca 2017 r. organ został poinformowany, że akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Wobec powyższego pismami z [...] kwietnia 2017 r., [...] czerwca 2017 r., [...] września 2017 r. i [...] marca 2018 r. organ zwrócił się Ministra Infrastruktury i Budownictwa o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Jednocześnie pismami z [...] listopada 2016 r., [...] stycznia 2017 r., [...] marca 2017 r., [...] czerwca 2017 r., [...] września 2017 r., [...] grudnia 2017 r. oraz [...] marca 2018 r. organ informował strony postępowania o braku możliwości jego zakończenia w ustawowym terminie w związku z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego i oczekiwaniem na akta własnościowe nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekle prowadzonym postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. M. P. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa i wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt, stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej po 21357,55 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ kilkukrotnie nie dochował terminu, który sobie wyznaczył. Skarżący wskazali, iż organ mógł bez problemu delegować pracownika do organu posiadającego akta własnościowe, zrobić odpowiednie kopie, notatki i załatwić sprawę w dwa miesiące, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Minister podniósł, iż wszystkie czynności, które organ podejmował były konieczne i miały na celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy. Skarżący byli na bieżąco informowani o podejmowanych czynnościach, a organ, stosownie do obowiązku z art. 36 kpa informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia. Przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju poinformował organ o zwrocie w 2009 roku akt własnościowych nieruchomości do archiwum oraz przesłał uwierzytelnione kopie tych akt. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził w części nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1993 r. W ww. rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, iż wniosek S. N. zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności i nie wydał rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi organ przewlekle prowadził postępowanie, gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania przez organ, po wniesieniu skargi, orzeczenia rozstrzygającego wniosek o stwierdzenie nieważności tj. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1993 r. w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego. W sytuacji gdy organ wydał stosowny akt w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organu do wydania w określonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ przewlekle prowadził postępowanie, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wniosku z [...] kwietnia 2016 r. organ poszukiwał akt własnościowych nieruchomości. Jednakże, po uzyskaniu w dniu [...] marca 2017 r. informacji, iż akta własnościowe znajdują się w posiadaniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) jedyne czynności jakie podejmował organ nadzoru przez ponad rok czasu to przesyłanie do ww. Ministra wniosków o akta własnościowe nieruchomości oraz informowanie stron, w trybie art. 36 § 1 kpa, o oczekiwaniu na przesłanie akt własnościowych. Opisanych wyżej okoliczności nie można uznać za działanie w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Rację mają skarżący, iż oczekiwanie przez organ przez ponad rok czasu na przesłanie przez inny organ akt własnościowych nie usprawiedliwia przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyznaczony pracownik organu nadzoru mógł przejrzeć akta w siedzibie Ministra Inwestycji i Rozwoju (siedziba Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i siedziba Ministra Inwestycji i Rozwoju znajdują się w tym samym mieście). Mógł też dokonać z tych akt potrzebnych kserokopii, samodzielnie sporządzić notatki czy też wystąpić o wydanie kserokopii potrzebnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Takie czynności nie zostały jednak podjęte przez organ. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadziłaby do obejścia jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym, pamiętać trzeba, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od Ministra na ich rzecz sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Przy ocenie wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej Sąd uwzględnił również okoliczność, iż decyzją z 18 kwietnia 2018 r. organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, choć uczynił to dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Z podanych przyczyn, żądanie skargi w zakresie przyznania skarżącym sumy pieniężnej nie mogło zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.