I SAB/Wa 167/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. D., A. J. i J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. D., A. J. i J. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. D., A. J. i J. M. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. D., J. M., A. J. (dalej jako "Skarżący") pismem z 19 kwietnia 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Organ") w sprawie o sygnaturze akt KOC/5702/Go/22, dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2022 r., nr 424/SD/2022, ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, że Organ dopuścił się przewlekłości, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz wnieśli o zasądzenie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej oraz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej, niż jest to konieczne dla jego rzetelnego rozstrzygnięcia. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr 424/SD/2022, Prezydent m.st. Warszawy odmówił J. M., A. J. oraz E. D. uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Pismem z 12 września 2022 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli wnioskodawcy. W treści odwołania zarzucono w szczególności niedostatecznie wnikliwe rozpoznanie sprawy w kontekście możliwości podziału nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Pismem z 26 września 2022 r. organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie wniesione w sprawie odwołanie, nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Skarżący pismem z 17 marca 2023 r. złożyli ponaglenie do Organu. Decyzją z 19 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z 26 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że 19 czerwca 2024 r. w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż zachowanie Organu w toku postępowania odwoławczego należy zakwalifikować jako bezczynność, a nie przewlekłość jako wskazano w skardze, ponieważ Organ nie podejmował w jego toku żadnych czynności przez co nie doszło do zakończenia sprawy w terminie ustawowym. Ponadto, jak wynika z akt sprawy Organ decyzją z 19 czerwca 2024 r. po rozpoznaniu odwołania Skarżących utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2022 r. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie decyzji z 19 czerwca 2024 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2022 r. stało się bezprzedmiotowe. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez Organ do czasu wydania decyzji z 19 czerwca 2024 r. stwierdzić należy, że Organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpoznania ww. odwołania. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie Skarżących z 12 września 2022 r. złożone od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2022 r., przekazane zostało do Organu przy piśmie z 26 września 2022 r. (do Organu wpłynęło 27 września 2022 r.). Skarżący pismem z 17 marca 2023 r. złożyli ponaglenie do Organu. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Organ procedował niesprawnie i nieskutecznie – de facto nie podjął w sprawie żadnych czynności od momentu wniesienia przez Skarżących odwołania od decyzji tj. od 27 września 2022 r. (data przekazania odwołania) do wydania decyzji z 19 czerwca 2024 r. Zatem pozostawał w bezczynności przez okres niespełna dwóch lat. Co istotne, Organ nie informował przy tym stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że Organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych też względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Poglądy judykatury, jak również piśmiennictwa są w tej kwestii zgodne. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przy tym podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Mając na uwadze przedstawioną argumentację odnoszącą się do sposobu prowadzenia postępowania, w szczególności brakiem jakichkolwiek czynności podejmowanych w sprawie, a także zasadność wynagrodzenia Skarżącym negatywnych konsekwencji związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania, Sądu uznał za zasadne przyznanie Skarżącym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie wysokości 500 zł dla każdego z nich. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Organ wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa. Kwota ta stanowi bowiem formę rekompensaty dla Skarżących za długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy oraz związane z tym faktem niedogodności oraz poczucie krzywdy. Wszak przepis ten ma także za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, co w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce i to w sposób rażący. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkcie drugim sentencji wyroku). Z kolei, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego (punkt czwarty sentencji wyroku) w kwocie 631 zł (100 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie radcy prawnego, 51 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictw), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.