I SAB/Wa 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. K. S. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej jako wojewoda/organ) postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...], którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. G. i K. oznaczoną jako "[...]" przeznaczoną pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Skarżący zarzucił wojewodzie naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami, zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące, a także o orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 21 maja 2008 r. wysłał do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Otrzymanie powyższego wniosku organ pokwitował 26 maja 2008 r. Pismem z dnia 3 marca 2010 r. skarżący wniósł o poprawienie na stronie 1 wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji błędu pisarskiego w podstawie prawnej, w którym wpisano art. 156 § 1 pkt 1 i 4 kpa zamiast art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...]. Dnia [...] listopada 2010 r. decyzja ta została uchylona przez organ II instancji i przekazana do ponownego rozpoznania wojewodzie. W odpowiedzi na żądanie wojewody w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r. skarżący przedstawił organowi dodatkowe argumenty powodujące nieważność ww. decyzji z 1975r. Jednocześnie skarżący zgłosił dodatkowy wniosek o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej odszkodowania. Mimo obowiązującego terminu na załatwienie sprawy określonego w art. 35 kpa Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownej decyzji w sprawie. W międzyczasie skarżący złożył kilka zażaleń do Ministra infrastruktury oraz do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, Wojewoda [...] wielokrotnie wyznaczał terminy załatwienia wniosku skarżącego z 21 maja 2008 r., m.in. w piśmie z dnia 19 lutego 2009 r. (do dnia 31 maja 2009 r.), w piśmie z dnia 27 maja 2009 r. (przewidującym załatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca), w piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 r. (przewidującym załatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy), a także w piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. informującym o podjęciu czynności koniecznych dla zgromadzenia całości akt sprawy. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 kpa określający maksymalny termin załatwienia sprawy. Ponadto, naruszył zasadę zaufania do organów administracji, o której mowa w art. 8 kpa, jak również zasadę szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] oraz decyzji wywłaszczeniowej Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił ww. decyzję wskazując kwestie, które powinny być zbadane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 9 października 2013 r. K. S. złożył zażalenie na bezczynność Wojewody [...] do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. uznał ww zażalenie na bezczynność Wojewody [...] za nieuzasadnione. Ponadto organ poinformował, że w dniu [...] grudnia 2013 r., zgodnie z zawiadomieniem z dnia 14 października 2013 r. skierowanym do stron postępowania, wydał decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...]. Wobec przedstawionych okoliczności organ uznał, że przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). W sprawie niniejszej niewątpliwie nie można podnosić zarzutu bezczynności organu, gdyż organ I instancji wydał decyzję dwukrotnie. Pomimo to skargę należy rozpoznać pod kątem przewlekłości prowadzonego od połowy 2008r. postępowania. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). Analiza daty złożenia żądania oraz dat decyzji zapadłych w sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż istotnie organ działał w sprawie w sposób przewlekły. W działaniu wojewody, zwłaszcza przy ponownym orzekaniu, tj. po uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. istnieją niczym nieusprawiedliwione przerwy w załatwianiu zgłoszonego przez skarżącego wniosku. Od dnia 21 maja 2008 r. do daty pierwszej merytorycznej decyzji organu minęły dwa lata a ponownie orzekając w sprawie organ wielokrotnie wyznaczał w trybie art. 36 kpa kolejne terminy na załatwienie sprawy i terminów tych nie dotrzymywał. Zwłoka ta w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postępowanie było prowadzone przez wojewodę przewlekle. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. Nie załatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Tym niemniej Sąd, poza ustaleniem przekroczenia formalnie określonego w kpa terminu załatwienia sprawy – uwzględnił też okoliczność, że z podmiotowego punktu widzenia sprawa należy do skomplikowanych. Mianowicie krąg podmiotów biorących udział na prawach strony – tj. spadkobierców właścicieli nieruchomości wywłaszczonej w 1975r. jest obszerny. Aktualnie w sprawie bierze udział 36 osób, a katalog stron z czasem ewoluuje. Skarżący winien już w dacie złożenia wniosku tj. w 2008r. udokumentować stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku – cały krąg następców prawnych poprzedniego właściciela, zwłaszcza że jak wynika z argumentacji samego skarżącego, w innych postępowaniach ww następstwo prawne już dowodził. Bezzasadne są twierdzenia i argumenty skarżącego wskazujące na to, że już w 1999r. inny organ administracji czy sąd uznali, że krąg podmiotów uprawnionych do dziedziczenia został w sposób nie budzący wątpliwości ustalony. Organy administracji każdorazowo badają stan faktyczny i prawny każdej indywidualnej (nowo zainicjowanej) sprawy a postępowanie wyjaśniające prowadzą we własnym zakresie. W oparciu zaś o art. 10 kpa zobowiązane są do zapewnienia każdemu podmiotowi na prawach strony – czynnego udziału w postępowaniu. Wielość podmiotów występujących w sprawie nie jest bez znaczenia, skutkuje bowiem uznaniem, że przewlekłość kontrolowanego postępowania administracyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba też uwzględnić, że organ kilkakrotnie wzywał skarżącego do udokumentowania następstwa prawnego wskazując na niepełne dane czy niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie składanych przez niego orzeczeń sądowych. Przy piśmie z dnia [...]-09-2009r. J. K. dołączyła do akt aż szesnaście postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Każde ww postanowienie wymagało weryfikacji pod kątem danych adresowych spadkobierców. Sąd uwzględnił także, że w 2013r. w toku prowadzonego postępowania po uchyleniu pierwszej decyzji przez organ II instancji, zmarła kolejna strona postępowania (D. S.) i konieczne było ustalenie jej następców prawnych. Wszelkie twierdzenia skarżącego, (jako inicjatora postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji), co do następstwa prawnego poszczególnych stron - musiały być zweryfikowane przez organ w odpowiedniej procesowej formie, a to generowało z kolei przedłużanie czasu koniecznego do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających a więc m.in. w art. 35 § 3 kpa - nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak współdziałania poszczególnych stron z organem w celu ustalenia (i udokumentowania) wymaganego przepisami procedury administracyjnej kręgu wszystkich podmiotów występujących w sprawie na prawach strony – wpływa istotnie na ocenę przewlekłości, jakiej dopuścił się organ w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że oczywista przewlekłość, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w toku postępowania sądowo- administracyjnego organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji –uznając że w dacie orzekania jest to bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt. 3 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.