I SAB/Wa 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] zajmowaną przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]"– w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Polski Związek Działkowców w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] zajmowaną przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", w trybie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu) Polski Związek Działkowców w [...] wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez wnioskodawcę prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Pismem z [...] maja 2015 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o wydruk z księgi wieczystej i wydruk z KRS, udokumentowanie istnienia ROD "[...]" od 1966 r. oraz przedłożenie decyzji lokalizacyjnej (wraz z załącznikiem mapowym) obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obejmującej swoim zasięgiem działkę nr [...]. Pismem z [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Wojewody o informację czy w odniesieniu do działki nr [...] toczy się postępowanie w sprawie prawidłowości nabycia ww. nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Pismem z [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] o informacje na jakiej podstawie i od kiedy Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogródków Działkowych został wpisany jako władający w stosunku do działki nr [...]. Pismem z [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Urzędu Miasta [...] o informacje jakie jest przeznaczenie działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] o informacje o przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Biura Gospodarki nieruchomościami o informacje czy w odniesieniu do działki nr [...] zostały zgłoszone roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców oraz czy toczy się postępowanie o nabycie ww. nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z [...] listopada 2015 r. Polski Związek Działkowców poinformował organ, iż w archiwum PZD nie zachowała się kopia zaświadczenia lokalizacyjnego, jednak mowa o tym zaświadczeniu jest w korespondencji Zarządu Ogrodu z zarządem pracowniczych ogrodów działkowych z 1977 r. Związek wskazał ponadto, iż nie dysponuje numerem księgi wieczystej urządzonej dla działki nr [...]. Pismami z [...] i [...] stycznia 2016 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przekazanie decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1966 r. wraz z załącznikiem mapowym oraz zatwierdzony w oparciu o tę decyzję w dniu [...] sierpnia 1971 r. plan realizacyjny - ogólny teren rekreacyjny i ogródków działkowych przy ul. [...] i [...]. Poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię tej decyzji organ otrzymał przy piśmie z [...] lutego 2016 r. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do: Stołecznego Zarządu Rozbudowy Miasta, Wojewody [...] oraz Archiwum Akt Nowych w [...] o informacje czy w ich zasobach znajduje się oryginał decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1966 r. i wypożyczenie tego dokumentu. Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ wezwał Polski Związek Działkowców o uzupełnienie w terminie 14 dni braków formalnych wniosku poprzez złożenie uchwały o pozostawieniu ROD [...] jako jednostki organizacyjnej stowarzyszenia ogrodowego oraz wyodrębnieniu ROD [...] ze stowarzyszenia ogrodowego. Pismem z [...] listopada 2016 r. organ zwrócił się do Wojewody [...] o informację czy toczyło się postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji z [...] stycznia 1966 r. o lokalizacji szczegółowej. Pismem z [...] września 2017 r. wnioskodawca zwrócił się do organu z zapytaniem czy organ oczekuje od niego dostarczenia jeszcze innych dokumentów niż te złożone do tej pory z podaniem podstawy prawnej takiego oczekiwania. Pismem z [...] lutego 2018 r. Polski Związek Działkowców wystąpił do SKO w [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione wskazując, iż treść akt potwierdza, że organ nie pozostaje w bezczynności, lecz prowadzi przedmiotowe postępowanie administracyjne. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Polski Związek Działkowców w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] zajmowaną przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 kpa oraz art. 36 § 1 i § 2 kpa i wniesiono o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie. Nie zawiadomił też skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Bezczynność organu powoduje niepewną dla skarżącego sytuację, w której stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Skarżący wskazał, iż może to mieć negatywne skutki w sytuacji gdyby miało np. dojść do likwidacji ROD na potrzeby budowy drogi publicznej. Prezydent [...] stoi bowiem na stanowisku, że w takim przypadku skarżącemu oraz działkowcom (do czasu uregulowania stanu prawnego ROD) nie przysługują odszkodowania na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż skarżący jest informowany o etapach prowadzonych spraw związanych ze stwierdzeniem nabycia przez Związek prawa użytkowania nieruchomości, w tym zajmowanej przez ROD "[...]. Prezydent wskazał również, iż postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. oraz [...] marca 2018 r. zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie uznano za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż jest w trakcie zbierania materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu i przywołał czynności podjęte w postępowaniu. Pomimo jednak uzyskania części dokumentacji lokalizacyjnych, tj. potwierdzonej za zgodność z oryginałem decyzji z [...] stycznia 1966 r. oraz załączników mapowych, zebrany materiał dowodowy nie wystarcza do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłana decyzja z [...] stycznia 1966 r. nie zawiera bowiem klauzuli ostateczności a organ nie posiada wiedzy, czy a jeśli tak to kiedy decyzja ta, będąca jednym z podstawowych materiałów dowodowych, stała się ostateczna oraz czy wniesiono od niej odwołania. Ponadto, dowód w postaci załącznika mapowego do ww. decyzji lokalizacyjnej, określający granice terenu przeznaczonego pod realizację ROD, ma charakter szkicu, jest wykonany w małej skali (1:2000), a granice naniesione na mapę za pomocą ówczesnych technik kreślarskich mają grubość ok 1 mm, co oznacza, że dokładność ich wyznaczenia byłaby nie większa niż +/- 2 m. Prezydent dodał, iż określenie powierzchni zawarte w ww. decyzji ([...] ha - ROD "[...]" oraz ROD "[...]" łącznie) nie koresponduje, w znaczeniu dokładnościowym, z dzisiejszymi standardami dotyczącymi ewidencji gruntów, gdzie powierzchnia działek ujawniania jest z dokładnością do 1 m. Powyższe powoduje, iż w chwili obecnej organ nie dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej czasowej na urządzenie przedmiotowego ogrodu. Prezydent podniósł, iż po spełnieniu przez wnioskodawcę wymogów formalno-prawnych, organ musi również dysponować opracowaniem geodezyjno-prawnym, którego celem będzie odtworzenie dokładnych granic wynikających z załączników mapowych wydanej decyzji o lokalizacji szczegółowej i dostosowanie ich do obecnego stanu ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Po analizie akt sprawy Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji, lecz z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). Badając przewlekłość postępowania Sąd kontroluje czynności podejmowane przez organ, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem bowiem pozostaje, że Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku skarżącego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Powyższe skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość Prezydenta [...] była efektem rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji pomimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Dokonując oceny charakteru przewlekłości organu Sąd wziął pod uwagę charakter przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 76 ust. 2 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wymagający zgromadzenia i analizy przez organ dokumentacji powstałej wiele lat temu. To z kolei niewątpliwie związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem tej dokumentacji w różnego rodzaju instytucjach, urzędach czy archiwach. Tego rodzaju działanie mające na celu zebranie kompletnego materiału dokumentacyjnego organ w toku postępowania poczynił. Oceniając charakter zwłoki Sąd uwzględnił również to, iż organ poszukiwał ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1966 r. w instytucjach, urzędach i archiwach, lecz do chwili obecnej decyzji tej nie udało się pozyskać. Sąd uznał jednocześnie, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z podanych przyczyn, żądanie skargi w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie mogło zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).