I SAB/Wa 1717/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi H.J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H.J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2016 r. H.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozpoznającej ww. wniosek - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł oraz o zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze podniesiono, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, pomimo tego organ nadal nie rozpoznał sprawy i pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Złożyła bowiem zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie zaś do Wojewody [...], który jest organem właściwym do rozpoznania tego środka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie wykorzystanie przez stronę przysługującego środka zaskarżenia skutkuje odrzuceniem jej skargi. Przedmiotem skargi H.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Prezydent [...] prawidłowo przyjął, udzielając odpowiedzi na skargę, że w niniejszym postępowaniu gdzie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta [...] jest Wojewoda [...] a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - jak to przyjęła strona skarżąca. Zatem, to do Wojewody a nie do Kolegium należało złożyć zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Nie można jednak pominąć, iż Kolegium (po wpłynięciu zażalenia w dniu [...] sierpnia 2016 r.) miało obowiązek niezwłocznie przekazać zażalenie do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie stronę o braku właściwości do jego rozpatrzenia. Tymczasem Kolegium (po upływie czterech miesięcy) uznało swoją niewłaściwość i postanowieniem z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższą okoliczność tj., iż zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. (na skutek działań podjętych przez niewłaściwy organ) nie mógł zostać nadany prawidłowy bieg należało uznać, że przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia warunkujący skuteczność złożenia skargi na bezczynność organu - został w przedmiotowej sprawie wniesiony. Przyjęcie innego stanowiska, zamykałoby bowiem skarżącej drogę do sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego wynikającego z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., co stworzyło możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenie skargi przez Sąd, o co wnosił organ, jest niezasadne. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomość [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż organ nie rozpoznał ww. wniosku i nadal pozostaje w zwłoce, pomimo upływu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowego terminu zakończenia sprawy. Stanowi to o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie skład orzekający zauważa, że w niniejszym postępowaniu nie przesądza o sposobie zakończenia sprawy. Wskazuje jedynie o konieczności rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. - w formie do tego przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaś przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości został złożony do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] lutego 1949 r. przez pełnomocnika współwłaścicielki nieruchomości O.K. W latach 80-tych jej wnuczka – H.K. ponawiała roszczenie. Pismem z dnia [...] października 1991 r. Urząd Dzielnicowy [...] przekazał przedmiotowy wniosek do Urzędu Rejonowego w [...], celem jego rozpoznania. Akta nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zostały przekazane do ww. organu - pismem z dnia [...] lutego 1993 r. Jak wynika z akt administracyjnych, następne czynności zostały podjęte przez Urząd [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami w grudniu 2004 r., przy czym już wtedy organ wskazywał, że stosowna decyzja zostanie wydana w terminie 1-go miesiąca od daty ustalenia wszystkich stron postępowania (pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. skierowane do Zastępcy Prezydenta [...]). Działania w kwestii ustalenia następców prawnych organ podejmował w 2005 r. jednakże, jak wskazuje materiał dokumentacyjny, przez około półtora roku organ zaniechał prowadzenia jakichkolwiek czynności, tj. aż do lipca 2007 r. - kiedy to wystąpił do K.S. i W.M. z zapytaniem czy są następcami prawnymi M.C., następczyni prawnej dawnego współwłaściciela hipotecznego przedmiotowej nieruchomości. Następnie, dopiero w dniu [...] października 2008 r. Prezydent [...] wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Postępowanie podjęto w dniu [...] marca 2016 r. – na podstawie postanowienia Prezydenta [...] nr [...] – jednakże, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy organ poinformował strony postępowania dopiero po upływie siedmiu miesięcy od daty jego podjęcia (zawiadomienie z dnia [...] października 2016 r.). W grudniu 2016 r. organ dostrzegł brak podstaw do wydania decyzji z uwagi na istnienie dwóch postanowień spadkowych po H.C. W tym miejscu zauważenia wymaga, że wiedzę tę organ posiadał już w marcu 2016 r., tj. w dacie podejmowania zawieszonego postępowania w sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ nie podejmuje czynności ukierunkowanych na załatwienie sprawy, pozostaje więc w stanie bezczynności, a ta – w ocenie Sądu orzekającego w sprawie - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, nie informował strony o przyczynach swojego zaniechania, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Uczynił to dopiero w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym wskazał na konieczność przedłożenia dokumentu świadczącego o wyeliminowaniu z obrotu prawnego jednego z postanowień spadkowych po H.C. Jednocześnie, pomimo tego, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie dostrzegł potrzeby przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, jest to bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stosowany w sytuacji gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, czemu dowodzi chociażby pismo organu z dnia [...] grudnia 2016 r. skierowane do stron postępowania. Wobec powyższego, formułowane w tym względzie żądanie skargi nie mogło zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).