I SAB/Wa 172/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. F. i K. F. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozstrzygnięcia odwołania A. F. i K. F. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. F. i K. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A. i K. F. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazali, że złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] ustalającej opłatę adiacencką. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło skarżących, że ich odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta C. zostanie rozpatrzone do [...] grudnia 2007 r. Skarżący w wezwaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. żądali usunięcia naruszenia prawa, lecz w odpowiedzi na to wezwanie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko. W takim działaniu organu odwoławczego skarżący upatrują naruszenia zasad określonych w art. 6, 7, 8 i 12 kpa, a ponadto w ich ocenie bezczynność organu odwoławczego jest zamierzona. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej dla A. i K. F., właścicieli nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu P. jako działka Nr [...] o powierzchni [...] m.kw. w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że dostarczone przez właścicieli nieruchomości faktury na kwotę [...] zł nie mogły być zaliczone na poczet opłaty adiacenckiej, ponieważ dotyczą one kosztów związanych z wykonaniem przyłącza, nie zaś samej sieci kanalizacji sanitarnej w pasie ulicy. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona A. i K. F. w dniu [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] lipca 2006 r. A. i K. F. złożyli, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta C. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] lipca 2006 r. (k.[...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., doręczonym w dniu [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 36 § 1 i § 2 kpa zawiadomiło A. i K. F., że wniesione przez nich odwołanie zostanie rozpatrzone po terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, ustalając nowy termin ostateczny załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2007 r. Uzasadniając niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa, Kolegium wskazało, że w dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), która mocą przepisu art. 1pkt 96 dodała art. 148 a do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu: "Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniając w szczególności: 1. maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości, 2) dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości, 3) dostępność korzystania z drogi." Kolegium podkreśliło, że do dnia orzekania przez organ odwoławczy nie został wydany powyższy akt wykonawczy, a organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Z kolei decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc że wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2007 r. jest naruszeniem zasad wymienionych w art. 6 - art. 16 kpa oraz nosi znamiona dowolności i zamierzonej bezczynności organu. Wskazywana przez organ odwoławczy niemożliwość rozpatrzenia odwołania w oparciu o obowiązujący stan prawny jest, w ocenie skarżących nieuzasadniona, ponieważ w oparciu o ten sam stan prawny wydał rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2006 r., na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, doręczonej skarżącym w dniu [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia odwołania skarżących, zostało wydane zgodnie z przepisami art. 35 i art. 36 § 1 i § 2 kpa. Ponadto delegacja ustawowa zawarta w art. 148 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest typową delegacją ustawową, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że Rada Ministrów określi "...kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej..". Ów akt wykonawczy mający zawierać tak szczegółowe uregulowania miał w istocie przesądzać w indywidualnych sprawach, czy opłata może być wogóle naliczana. Kolegium nie zgodziło się z oceną, wyrażoną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżących, że działa w sposób dowolny, bezczynność jest celowa i stanowi naruszenie zasad zawartych w art. 6 -16 kpa. Organ odwoławczy podniósł także, że jest zobowiązany do zbadania decyzji pierwszej instancji pod względem legalności, czyli jej zgodności z prawem, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Jak wskazano na wstępie, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i K. F. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania a ponadto podkreślił, że nie zawsze odwołanie może być rozpatrzone w ustawowym terminie jednego miesiąca i dlatego ustawodawca w art. 36 kpa przewidział sytuacje, w której ten termin może być przekroczony. Przepis ten zobowiązuje organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z jednoczesnym wskazaniem terminu załatwienia sprawy a ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że organ jest obowiązany wskazać okoliczność usprawiedliwiającą zwłokę w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium zawiadomiło strony pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., że odwołanie nie zostanie rozpatrzone w terminie, jednocześnie wskazując termin załatwienia sprawy oraz przyczyny zwłoki. Zwłoka ta spowodowana została brakiem rozporządzenia wykonawczego, w którym Rada Ministrów ma określić szczegółowo kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, w tym maksymalną odległość tych urządzeń od nieruchomości oraz dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości. W przypadku skarżących mogłoby się okazać, że rzeczywista odległość od sieci kanalizacji sanitarnej jest większa od maksymalnej odległości urządzenia infrastruktury technicznej od nieruchomości a zatem opłata adiacencka nie powinna zostać wogóle ustalona. Ponadto Kolegium wskazało, że określony nowy termin załatwienia sprawy nie jest terminem przypadkowym, bowiem zgodnie a z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie od 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, Jest to w istocie 3-letni okres przedawnienia dopuszczalności ustalenia decyzją ostateczną opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, że inwestycja pod nazwą "Kanalizacja sanitarna dla Osiedla P." została oddana do użytku [...] grudnia 2004 r. Jeśli zatem w terminie do 31 grudnia 2007 r. nie zostanie wydane rozporządzenie wykonawcze Kolegium uchyli decyzję i umorzy postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku wydania przepisów wykonawczych Kolegium rozpatrzy sprawę, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w przepisach wykonawczych. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że w Sejmie oczekuje już projekt ustawy, zgodnie z którym przepis art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przestanie obowiązywać, co spowodowałoby możliwość rozpatrzenia sprawy wyłącznie na podstawie przepisów ustawy. Orzecznictwo, na które powołują się skarżący zostało utrwalone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a ponadto nie stanowi obowiązującego źródła prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należało rozważyć dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zawiadomienie noszące datę [...] sierpnia 2006 r. o rozpatrzeniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innym terminie, wydane na podstawie art. 36 § 1 i § 2 kpa, skarżący otrzymali w dniu [...] sierpnia 2006 r. i pismem noszącym datę [...] sierpnia 2006 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w M. w dniu [...] sierpnia 2006 r. (data stempla pocztowego) wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarta w piśmie Samorządowego kolegium [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. została doręczona skarżącym w dniu [...] września 2006 r. (k.[...]). Następnie w dniu [...] października 2006 r., czyli w terminie określonym w art. 53 § 2 wyżej wymienionej ustawy, złożyli skargę na bezczynność organu odwoławczego do Sądu. Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka zaskarżenia, o którym mowa w art.52 §2 powyższej ustawy i wniesieniu skargi w terminie. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Należy tez podkreślić, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie (art. 35 § 1 kpa) nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). W sprawie będącej przedmiotem skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2006 r. odwołania A. i K. F. od decyzji Prezydenta Miasta C. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, pismem noszącym datę [...] sierpnia 2006 r. i doręczonym odwołującym się [...] sierpnia 2006 r., zawiadomiło o rozpatrzeniu odwołania, po terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, wskazując nowy termin załatwienia sprawy - [...] grudzień 2007 r. Jako przyczynę uzasadniającą rozstrzygnięcie sprawy po upływie miesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania, Kolegium wskazało niewydajnie przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 148 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm). W sprawie pojawiło się zatem wymagające rozstrzygnięcia zagadnienie, czy brak przepisów wykonawczych, w sytuacji istnienia delegacji ustawowej do ich wydania, może stanowić podstawę do przekroczenia przez organ odwoławczy terminu rozpatrzenia odwołania w oczekiwaniu na ich wydanie, tym samym podstawę do wyznaczenia załatwienia sprawy po upływie 1 roku i 4 miesięcy od daty upływu terminu na jej załatwienie. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia nie działania organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Aby odpowiedzieć na postawione powyżej pytanie należy mieć na uwadze podstawowe zasady wyznaczone przez kodeks postępowania administracyjnego, czyli zasady: praworządności (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), szybkości postępowania (art. 12 kpa). W sytuacji zaistniałej w sprawie w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji również nie było przepisów wykonawczych, a nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami, polegająca na wprowadzeniu art.148 a, nastąpiła mocą ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492), czyli przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Mimo braku przepisów wykonawczych uregulowania dotyczące opłat adiacenckich zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami a próby usunięcia wątpliwości związanych z ich interpretacją w kwestiach również podnoszonych w niniejszej sprawie były podejmowane w orzecznictwie sądowym. Skoro przepisy wykonawcze nie zostały wydane, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, mająca wpływ na negowanie wypracowanego orzecznictwa sądowego. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że nawet fakt istnienia luki w prawie spowodowanej brakiem wydania przepisu wykonawczego do ustawy po pierwsze nie oznacza możliwości niezrealizowania materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego, a po drugie utrudnienie lub nawet uniemożliwienie realizacji ustawy przez bezczynność, stanowi delikt konstytucyjny (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98 i z dnia 14 stycznia 1999 r., III RN 155/98, niepubl.) Pogląd wyrażony w powyższych wyrokach Sądu Najwyższego podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r. , V SAB 147/99, publ. PiP 2000/7/111. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty są słuszne i dlatego na podstawie art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.