I SAB/Wa 1723/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. G. i T. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za budynek na nieruchomości [...] 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz G. G. i T. N. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. G. i T. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość działania Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., nr hip. [...], pomimo uchylenia wcześniejszej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/15. W skardze zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 35 § 1 Kpa poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; 2) art. 36 § 1 Kpa poprzez brak powiadomienia skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy; 3) art. 104 § 1 Kpa poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji; 4) art. 7 Kpa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w ustawowym terminie; 5) art. 8 Kpa poprzez brak rozstrzygnięcia przez organ wątpliwości na korzyść obywatela. Wobec powyższego wnieśli o : 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku; 4) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podnieśli, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...], objęta została skutkami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wcześniej przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. I., którego nazwisko uległo zmianie na N., na mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. Spadkobiercami po zmarłym W. N. są: T. N., K. E. oraz G. G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]). Dnia [...] sierpnia 2000 r. T. N. i M. G. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił przyznania odszkodowania na rzecz T. N. i M. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] przyznał odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości na rzecz K. E., G. G. oraz T. N. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ odmówił jednak ustalenia odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Dnia [...] października 2014 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za budynek znajdujący się na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. W związku z brakiem rozstrzygnięcia wniosku przez Prezydenta [...] po upływie ponad 2 miesięcy (maksymalnego ustawowego terminu, przewidzianego dla spraw szczególnie skomplikowanych) skarżący skierowali do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność i przewlekłość działania organu. Wojewoda [...] dwukrotnie, [...] kwietnia 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r. wzywał Prezydenta [...] do ustosunkowania się do treści zażalenia oraz przekazania akt sprawy. Wojewoda [...] dnia [...] lipca 2016 r. wydał postanowienie nr [...], w którym uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] 2-miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Wojewoda [...] stwierdził, iż niezgromadzenie niezbędnych w sprawie dokumentów w okresie od września 2015 r. od marca 2016 r. nie może być argumentem uzasadniającym przewlekłość w postępowaniu organu. Mimo faktu, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ wyznaczył termin rozstrzygnięcia na dzień [...] sierpnia 2016 r., do dnia dzisiejszego żadne rozstrzygnięcie w sprawie nie zapadło, jak również organ nie poinformował skarżących o przyczynach takiego stanu rzeczy bądź też o podjętych w sprawie czynnościach. Skarżący zauważyli, że pomimo upływu prawie półtora roku od wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku uchylającego decyzję Prezydenta [...], organ nie wydał nowej decyzji, co więcej nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy, mimo, iż całość dokumentacji potrzebnej do wydania decyzji znajduje się w aktach nieruchomości znajdujących się w Urzędzie [...] Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział [...]. Organ nie wskazał również nowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skoro działania organu w sprawie nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, to doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania, a fakt podejmowania przez organ opieszałych działań bądź wręcz ich niepodejmowanie przez wiele miesięcy, stanowi przesłankę stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących, brak wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi rażące naruszenie naczelnych zasad postępowania określonych w art. 6-8 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotyczące skutków bezczynności oraz przewlekłości postępowania ocenianych w świetle zasad praworządności i zaufania do władzy publicznej, które stanowią rozwinięcie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i potwierdzenie znajdują w art. 6 i 8 Kpa, zwłoka organu w wydaniu decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślili, że organ nawet nie powiadomił ich o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Mimo tego, że zgodnie z treścią postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. organ uzyskał od [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. odpowiedź na pismo wystosowane do niego pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., do dnia dzisiejszego nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym i o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu podniósł, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. pełnomocnicy stron zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że G. G. i T. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za budynek na nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że w znaczeniu materialnoprawnym sprawa administracyjna jest jedna. Sprawa administracyjna, której załatwienia domagają się skarżący, została zainicjowana wnioskiem T. N. i M. G. z dnia [...] sierpnia 2000 r., podtrzymanym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skoro zatem sprawa administracyjna jest jedna, to również skarga na opieszałość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" kreuje jedną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 Ppsa. Wobec tego wymaga wyjaśnienia to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że od momentu otrzymania w dniu [...] września 2015 r. przez Prezydenta [...] akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/15, do momentu załatwienia przez organ wskazanego wyżej wniosku odszkodowawczego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało jedynie znaczne naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, czy też przekroczenie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz dodatkowego terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako bezczynności). Trzeba wskazać, że organ podejmował w sprawie we wskazanym wyżej okresie czynności procesowe, ale w znacznych odstępach czasu, w dodatku, dopiero po interwencjach ze strony pełnomocnika skarżących (zażalenie z dnia [...] marca 2016 r., skarga z dnia [...] listopada 2016 r.), co jest charakterystyczne dla stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, który ma szerszy zakres, niż sama tylko bezczynność. Z akt sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu w dniu [...] września 2015 r. akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 620/15 i po wniesieniu przez skarżących w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Prezydent [...] [...] kwietnia 2016 r. (po ponad 6 miesiącach) wystąpił do: 1) Wojewody [...] o podanie informacji z rejestru wniosków dekretowych o złożeniu wniosku dekretowego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości; 2) pełnomocnika skarżących z informacją o stanie sprawy i o przewidywanym terminie jej załatwienia do dnia [...] sierpnia 2016 r. Następną czynność organ podjął po 8 miesiącach ([...] grudnia 2016 r.), po uprzednim wyznaczeniu przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy (postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r.) i po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (pismo z dnia [...] listopada 2016 r.) zawiadamiając pełnomocników stron o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W dniu [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] wydał decyzję w sprawie. Sąd uznał, że istniejąca w sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć tego, że w niniejszej sprawie chodzi o wniosek o odszkodowanie, który organ otrzymał [...] sierpnia 2000 r., a więc który zalega w aktach sprawy od ponad 16 lat. Należało zatem zintensyfikować i skoncentrować podjęte w sprawie czynności wyjaśniające, aby sprawę tę zakończyć w rozsądnym terminie, czego organ nie uczynił. O rażącym charakterze istniejącej w sprawie przewlekłości świadczy także to, że prawie 16 miesięcy zajęło organowi wyjaśnienie stosunkowo wąskiego aspektu sprawy o odszkodowanie, wskazanego przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. Konkretne wytyczne Sądu dotyczyły bowiem wyjaśnienia przesłanki przejścia na własność Państwa przed, czy też po dniu 5 kwietnia 1958 r. domu jednorodzinnego posadowionego na spornym gruncie w kontekście ustalenia okoliczności dotyczących złożenia przez poprzedników prawnych skarżących, w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Poza tym pdejmowane przez organ czynności procesowe były znacznie rozciągnięte w czasie (najmniejsza przerwa wynosiła ponad poł roku) i wymuszone pismami procesowymi pełnomocnika stron. Wyznaczane terminy załatwienia sprawy - nowy i dodatkowy nie były dotrzymywane. Z pism organu i odpowiedzi na skargę nie wynika jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiały załatwienie sprawy w maksymalnym terminie 2 miesięcy (art. 35 § 3 Kpa). Sąd nie mógł uwzględnić skargi G. G. i T. N. w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie, w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent [...], po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] rozpoznał powyższy wniosek. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie jej wniosku z pkt 3 stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji kończącej sprawę odszkodowawczą. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS). W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA, już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności, a zatem Sąd winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Jeżeli chodzi o wniosek z pkt 5 skargi, Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Prezydenta [...] dodatkowej sankcji finansowej poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 Ppsa. Sankcja tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej i ewidentnie uporczywej bezczynności, czy też przewlekłości organu. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności jednocześnie nie wystąpiły. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze to, że Prezydent [...] jeszcze przed wydaniem przez Sąd w niniejszej sprawie orzeczenia zareagował na skargę i wydał decyzję w sprawie odszkodowawczej. Istniejąca w sprawie zwłoka organu w załatwieniu sprawy (prawie 16 miesięcy), na tle tego typu spraw znanych Sądowi z urzędu, miała charakter rażącej zwłoki, lecz nie była to szczególnie rażąca zwłoka. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a (pkt 2 wyroku), art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).