I SAB/Wa 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłość Starosty Otwockiego w przedmiocie wykonania uchwały Zarządu Powiatu Otwockiego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 lipca 2025 r. S. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty Otwockiego (dalej: organ) w przedmiocie wykonania uchwały Zarządu Powiatu Otwockiego. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Starosty Otwockiego do podjęcia czynności niezbędnych do wykonania uchwały Zarządu Powiatu Otwockiego z dnia 14 listopada 2023 r. nr DCXL/327/23 i zawarcia umowy sprzedaży lokalu nr 1 na rzecz skarżącego w terminie wskazanym przez Sąd, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący, (art. 149 § 1a ppsa), wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ppsa w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Sąd administracyjny może kontrolować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ppsa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Otwockiego polegająca na niezawarciu ze skarżącym umowy sprzedaży mieszkania nr 1 przy ul. Komunardów 10 w Otwocku wraz z udziałem w gruncie oznaczonym jako dz. ew. nr 73/7, obręb 8, którego jest on najemcą. Z jej treści wprost wynika żądanie nakazania organowi zawarcia ze skarżącym umowy sprzedaży ww. mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że żądanie takie ma charakter stricte cywilny i mogłoby być ono rozpoznawane jedynie przed sądem powszechnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), dalej ugn. W myśl art. 13 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 ugn) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu I tej ustawy (art. 28 ust. 1 ugn). Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieokreślony. Powołując się właśnie na status takiego najemcy mieszkania, skarżący wnosił o zawarcie umowy jego sprzedaży. Sprzedaż lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Powiatu Otwockiego, odbywa się w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Pierwszeństwo przysługujące najemcy lokalu, który nabywa ten lokal w drodze bezprzetargowej, realizuje się poprzez zawarcie między powiatem a nabywcą cywilnoprawnej notarialnej umowy sprzedaży. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, by zawarcie takiej umowy cywilnej poprzedzał jakikolwiek akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej. Wszelkie więc czynności podejmowane w imieniu powiatu w zakresie sprzedaży nieruchomości, której powiat jest właścicielem mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne. Z powołanych wyżej przepisów ugn i obowiązującej uchwały wynika, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu Otwockiego nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym, ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) unormowania ugn, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane są na przykład poprzez procedurę przetargową. Nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi następuje w formie postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). Z tych wszystkich względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.