I SAB/Wa 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 1949 roku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości hipotecznej numer [...], położonej przy ulicy [...] w W., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 stycznia 2009 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej przy ul. [...] i [...] w W., złożonego przez dawnych właścicieli tej nieruchomości i ponowionego przez skarżącego pismem z dnia 22 lipca 2004 r. oraz zażalenie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. skarżący zmodyfikował swoją skargę w ten sposób, że dotyczy ona jedynie skargi na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] (k-64 akt sądowych). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydentowi W. została przekazana do ponownego rozpatrzenia sprawa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] nieruchomości nr rej. hip. [...]. Prezydent uznał, że wydanie orzeczenia kończącego sprawę będzie wymagać przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i na zebranie dowodów i wydanie orzeczenia wyznaczył sobie czas do końca lutego 2009 r., o czym poinformował skarżącego dopiero w piśmie z dnia 4 listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego pismo to nie spełnia jednak wymagań określonych w art. 36 § 1 kpa ponieważ podany termin zakończenia sprawy "koniec lutego 2009 roku" jest niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, na poparcie czego skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997/2/97 a także dlatego, że o przyczynach zwłoki Prezydent poinformował bardzo lakonicznie podając jedynie, że nastąpiła ona "w związku z zaistniałą koniecznością zebrania dodatkowego materiału dowodowego." Z powyższego nie wynika w związku z czym zaistniała ta konieczność oraz czy Prezydent rozpoczął już zbieranie materiału dowodowego, czy też dopiero około 4 listopada 2008 r. zorientował się, że taka konieczność zaistniała. Nie wiadomo też, jaką tezę chce udowodnić Prezydent i jakich środków dowodowych zamierza użyć. Nie pozwala to, zdaniem skarżącego, na dokonanie oceny, czy zebranie brakującego materiału dowodowego, to rzeczywiście praca na sześć miesięcy (sierpień 2008-styczeń 2009 r., przy założeniu, że siódmy miesiąc, tj. luty 2009 r. poświęcony byłby na zredagowanie decyzji), a więc nie wiadomo, czy przy wyznaczeniu terminu "koniec lutego 2009 roku" została zachowana zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa. Równocześnie skarżący wyjaśnił, że bezczynność Prezydenta w przedmiotowym postępowaniu była już przedmiotem zażalenia, które w dniu [...] lipca 2007 r. skarżący wniósł do Kolegium w trybie art. 37 kpa. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] wyznaczył Prezydentowi termin 2 miesięcy od daty wydania postanowienia, tj. do dnia [...] października 2007 r. Termin ten Prezydent przekroczył o ponad cztery miesiące, gdyż decyzję oddalającą wniosek dekretowy poprzedników prawnych skarżącego wydał dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja ta została jednak przez organ II instancji w całości uchylona. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ponownie popadł w bezczynność, co stało się przyczyną wniesienia przez skarżącego w dniu [...] września 2008 r. kolejnego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało i to zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] wyznaczyło Prezydentowi na wydanie orzeczenia termin 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Skarżący wyjaśnił, że nie akceptuje wyznaczonego Prezydentowi przez Kolegium początku biegu i długości dodatkowego terminu i dlatego wnosi skargę za pośrednictwem organu I instancji, w dacie umożliwiającej Prezydentowi wydanie orzeczenia do dnia wskazanego przez Kolegium tj. do [...] lutego 2009 r. i przekazanie skargi do WSA w Warszawie (wówczas bezprzedmiotowej) z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. skarżący poinformował Sąd, że do dnia rozprawy przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony, a Prezydent W. nie poinformował skarżącego ani o przyczynach zwłoki, ani kiedy wniosek ten zostanie rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o jej oddalenie w trybie art. 151 tej ustawy. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślił, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówił ustanowienia na rzecz M. K. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 28 stycznia 2008 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 36/08 Sąd umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność. Akta przedmiotowej sprawy wraz z prawomocnym postanowieniem zostały przekazane Prezydentowi W. w dniu 3 października 2008 r. zarządzeniem Sądu z dnia 26 września 2008 r. W dniu 4 listopada 2008 r. organ powiadomił M. K. o przewidywanym terminie załatwienia sprawy tj. koniec lutego 2009 r. W dniu [...] września 2008 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie, które organ II instancji rozpatrzył i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wyznaczył Prezydentowi W. termin 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia (tj. [...] grudnia 2008 r.) na podjęcie czynności w sprawie i w efekcie podjętych czynności wydanie w tej kwestii orzeczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Prezydenta brak akt uzasadniał w tym przypadku zwłokę organu, co zostało wyjaśnione pismem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto organ wskazał, że skarżący składał zażalenie w momencie (tj. [...] września 2008 r.), w którym Prezydent akt nie posiadał. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że Kolegium wyznaczyło Prezydentowi termin zakończenia postępowania do dnia [...] lutego 2009 r., zatem skarga na bezczynność Prezydenta jest przedwczesna i godzi w instytucję wskazaną w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro skarżący składa skargę w momencie, w którym nie został jeszcze przekroczony termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia, to tym bardziej bezzasadnym wydaje się być występowanie do Sądu. Wobec powyższego Prezydent W. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. ze względu na niewyczerpanie trybu art. 37 § 1 kpa, ewentualnie o jej oddalenie w trybie art. 151 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji prowadząc postępowanie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obwiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Przy czym załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w powyższym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 28; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Podsumowując, dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że zasada sformułowana w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że wydając w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję odmawiającą ustanowienia na rzecz M. K. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...] organ I instancji przerwał stan bezczynności, w jakiej do tego momentu pozostawał, co potwierdza postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 36/08. Jednakże w trybie odwoławczym decyzja ta została w dniu [...] lipca 2008 r. przez organ II instancji uchylona, a sprawa zwrócona do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ I instancji po przekazaniu mu przez organ II instancji decyzji uchylającej jego poprzednią decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponownie był związany terminami załatwiania spraw określonymi w art. 35 kpa. Winien był zatem, biorąc pod uwagę, że przedmiotowa sprawa jako skomplikowana mogła wymagać przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wydać rozstrzygnięcie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji organu II instancji. Biorąc pod uwagę fakt, ze do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej przy ul. [...] i [...] w W., złożony przez dawnych właścicieli tej nieruchomości i ponowiony przez skarżącego pismem z dnia 22 lipca 2004 r. nadal pozostał nierozpatrzony przez Prezydenta W., w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organ bez wątpienia uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 35 kpa, co oznacza, że złożona skarga jest całkowicie uzasadniona. Przypomnieć należy, że bezczynności organu administracji nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności jak: fakt przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu (wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99, niepubl.), spodziewane trudności w wykonaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., II SAB 165/99, niepubl.), brak środków finansowych (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., IV SAB 42/98, niepubl.). Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą bowiem mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zwieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie). Nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, niepubl.). Ponadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Również tego obowiązku, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie wypełnił. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd nie dopatrzył się jej niedopuszczalności. Wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący, jeżeli uważa, że organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w wyznaczonym przez prawo terminie, może w każdym czasie - po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia - wnieść skargę na bezczynność tego organu. W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa). Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają bowiem na stronę postępowania administracyjnego obowiązku wstrzymania się ze skargą na bezczynność organu ze względu na trwające postępowanie zażaleniowe lub ze względu na treść zapadłego rozstrzygnięcia takiego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.