I SAB/Wa 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej D. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. D. W. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego P. B., wstąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]". Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), dalej powoływanego jako dekret warszawski. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 kpa. Jednocześnie podniosła, iż na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi nowy termin załatwienia sprawy, którego organ ten również nie dotrzymał. Ponadto Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie poinformował stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Prezydentowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku prowadzonego postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawiało zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast po dniu 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione instytucją ponaglenia. W ówczesnym brzmieniu przepisu art. 37 § 1 kpa (przed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie było dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia z dnia [...] lutego 2017 r. do Wojewody [...] uprawniało ją do wniesienia przedmiotowej skargi. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku odszkodowawczego w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem okoliczność, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich, a ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd nie znalazł uzasadnionych powodów do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek winien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) ([...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.