I SAB/Wa 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K., A. K. i M. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. "[...]" w zakresie działek nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących T. K., A. K. i M. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K., A. K. i M. M. pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" w zakresie działek [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w związku z art. 12 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania podkreślając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości - w zakresie działek nr [...] i [...]. Nierozpoznany pozostaje zatem wniosek dekretowy z dnia 17 stycznia 1948 r. złożony przez poprzedniczkę prawną skarżących. Skarżący zaznaczyli, że pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. ponaglili Prezydenta, aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie, mimo to sprawa nadal nie została rozstrzygnięta. Przytoczono ponadto stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organu oraz instytucji wymierzenia grzywny i sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. podkreślając, że przez 3 lata organ nie podjął ani jednej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy. Wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej jest więc uzasadniony. Zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżących stanowić będzie adekwatną funkcję odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę Prezydent. W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowane są m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach dotyczących nieruchomości [...]. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania skutkuje długotrwałością postępowania. Organ zaznaczył, że nie posiada akt własnościowych nieruchomości, w związku z czym również z tej przyczyny nie było możliwe rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Wskazał ponadto, że zwrócono się do Biura Prawnego Urzędu W. o rozważenie wystąpienia z wnioskiem do sądu o zmianę postanowienia w przedmiocie nabycia spadku po M. W. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik stron poinformowany natomiast został o przyczynach niemożności załatwienia sprawy oraz że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to 29 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości - w zakresie działek nr [...] i [...], Prezydent W. zobowiązany jest do rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez dawną właścicielkę nieruchomości - poprzedniczkę prawną skarżących. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że w/w decyzja nadzorcza wpłynęła do Kancelarii Urzędu [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. i jak wynika z akt sprawy po wpłynięciu przedmiotowej decyzji Prezydent W. nie podejmował w istocie czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Po złożeniu zaś przez skarżących skargi na bezczynność do sądu administracyjnego organ ograniczył swoje działania do wystosowania pisma z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanego do Biura Prawnego celem rozważenia wystąpienia z wnioskiem o zmianę postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po M. W. - dawnej właścicielce nieruchomości. Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. poinformowano pełnomocnika stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia w dniu 29 marca 2019 r. Oczywiste zatem jest, że Prezydent W. w prowadzonym postępowaniu uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano organ nie interesował się na bieżąco sprawą, pierwsze czynności podjęte natomiast zostały niemal 3 lata po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania oraz przekazanie akt do innego organu, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Zdaniem Sądu za chybione i niezasadne uznać ponadto trzeba podjęte przez organ działania mające na celu zmianę postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po dawnej właścicielce nieruchomości. Postanowienie to jest prawomocne i nie zostało wzruszone - pozostaje ono w obrocie prawnym. Oczywiste zatem jest, że jest to dokument świadczący o tym, kto jest spadkobiercą M. W. Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że Prezydent W. przez okres 3 lat nie podejmował w zasadzie czynności mających na celu zakończenie sprawy. Usprawiedliwienia bezczynności organu nie stanowią – jak wyżej wskazano - takie okoliczności jak duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, a zwłaszcza okoliczność przekazania akt do innego organu. Prezydent mógł bowiem podjąć stosowne działania celem uzyskania przedmiotowych akt, np. zwrócić się o ich wypożyczenie, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Sąd uznał ponadto, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na charakter sprawy i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. Skarżący nie uzasadnili ponadto należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.