I SAB/Wa 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia odwołania C. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz C. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2020 r. C. W. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Powyższej decyzji z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r., orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz C. W. w wysokości [...] zł, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]", w pkt [...] o powiększeniu ustalonego w pkt [...] odszkodowania o kwotę [...] zł, zgodnie z art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt [...] i [...] odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz C. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji w dniu [...] czerwca 2020 r. odwołanie wniósł C. W. - podnosząc, że przyjęty w sprawie jako dowód operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji ustalona wartość wywłaszczanej nieruchomości jest zaniżona, a przyjęte cechy nieruchomości nieodpowiednie. Pismem z [...] października 2020 r. uzupełnił on odwołanie - przedstawiając listę transakcji nieruchomości drogowych, pominiętych przez biegłą. Zaś pismem z [...] grudnia 2020 r. złożył ponaglenie na nierozpatrzenie w terminie odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W skardze tej wniósł o: - skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, - zobowiązanie organu do wydania postanowienia, - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty [...] zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ o każdym nie załatwieniu sprawy w terminie powinien zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin do załatwienia sprawy. Poza tym organ administracji publicznej powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje mu pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł - która to kwota stanowi niespełna [...] % kwoty wynikającej z art. 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przewlekłość [...] Urzędu [...] w sprawie skarżącego jest znaczna i wynosi 6 miesięcy. Przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności i lęku, co do swojej przyszłości, a nadto każdego dnia towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności i przygnębienia. Rekompensata pieniężna w wysokości [...] zł za każdy miesiąc zwłoki ([...] minimum egzystencji w 2019 r.) nie wydaje się być kwotą wygórowaną. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania wskazując, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie odniósł się do zarzutów skargi - stwierdzając, że zakończył on postępowanie w przedmiotowej sprawie w terminie około 3 miesięcy od dnia doręczenia pisma stanowiącego uzupełnienie odwołania. Ponadto, działając jako organ II instancji, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. Stosownie do wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest on podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym zaznaczenia wymaga, iż proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Zwłaszcza, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący zakwestionował wycenę nieruchomości, wskazując, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Należy wskazać, że pomimo, iż przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a. - niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania Ministra. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ odwoławczy (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw (a osiągnięcie takiego celu niewątpliwie przyświeca skarżącym) nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób. aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 5 sierpnia 2015r.- Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1177). W tym stanie rzeczy, należy podkreślić, że brak działań nie był celowy lecz wynikał z czynników zewnętrznych, a Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał już rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, złożył ponaglenie na nierozpoznanie w terminie odwołania - w trybie art. 37 § 1k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie przewlekłości organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii aczkolwiek naganne, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał odwołanie skarżącego wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2021 r. Oceniając charakter przewlekłego prowadzenia postępowania organu Sąd wziął też pod uwagę przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy - uznając, że jego działanie nie jest wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, jak twierdzi skarżący. Oceniając zaistnieją w sprawie przewlekłość jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest nieuzasadniona. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego artykułu oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wymienione skardze powody żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej – "przewlekłość [...] Urzędu do [...] w sprawie skarżącego jest znaczna i wynosi 6 miesięcy. Przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności i lęku, co do swojej przyszłości, a nadto każdego dnia towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności i przygnębienia" - nie są adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.