I SAB/Wa 182/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpoznania sprawy dotyczącej doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...] w O. - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. B. pismem z 9 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu [...] w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...] w O. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 kpa i art. 36 § 1 kpa, a także zmianę treści prawomocnego postanowienia Sądu w [...], nieprzestrzeganie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie terminu aktualizacji operatu ewidencyjnego, art. 44 pkt 2 ww. rozporządzenia w zakresie utrzymywania operatu geodezyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł ponadto o wypowiedzenie się Sądu co do meritum sprawy ponieważ postępowanie urzędników powoduje sytuacje, w której nie może swobodnie rozporządzać swoją własnością, np. sprzedać nieruchomości, gdyż ma nieuregulowany status prawny. Skarżący zaznaczył, że takie działanie jest szkodliwe, a wręcz świadczące o stronniczości i złej woli po stronie urzędników. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że postępowanie w celu wyjaśnienia niezgodności w ewidencji budynków i gruntów rozpoczęło się [...] maja 2019 r. i pomimo ponagleń, wyznaczenia nowego terminu, potem kolejnego, do dnia złożenia skargi nie wydano decyzji w sprawie, mimo, że z akt sprawy jasno wynika, że działka nr [...] jest wydzielona z nieruchomości nr [...] obr. [...], której właścicielem jest B. B.. Akt notarialny jasno określa granice nieruchomości nr [...] w obr. [...] na podstawie opisu i mapy z planu zagospodarowania "[...]". Skarżący przedstawił okoliczności, które spowodowały – w jego ocenie - różnice m.in. w powierzchni działki oraz zarzucił liczne nieprawidłowości w działaniach pracowników urzędu Wydziału Geodezji i Kartografii w [...], kwestionując m.in. podejmowane działania mające na celu ustalenie stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] opisał przebieg postępowania wskazując, że [...] lipca 2019 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym wpisu własności w ewidencji gruntów działki nr [...] obręb [...] w O. Organ zaznaczył, że ze zgromadzonych akt wynika, że stan własności wykazany do ww. działki jest niezgodny ze stanem prawnym wykazanym w dokumentach. W ewidencji gruntów i budynków miasta O. do przedmiotowej działki jako właściciel figuruje B. B., jako dokument własności wykazane jest postanowienie Sądu Powiatowego w [...] sygn. Akt [...] z [...] kwietnia 1964 r. Z zebranych dokumentów wynika, że aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. B. B.nabył działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w obrębie [...] miasta [...] przy ul. [...] nr [...]. Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] kwietnia 1964 r., Sąd dokonał stwierdzenia zasiedzenia własności przez F. G. nieruchomości niehipotekowanej stanowiącej działkę gruntu o pow. [...] ha. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zakończonej w 2001 r. dokonano rozliczenia stanu prawnego wynikającego z ww. zasiedzenia, w wyniku którego została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha, użytek dr, w obrębie [...] miasta [...] w użytkowaniu Zarządu Miasta [...] Drogi i błędnie wpisano B. B. jako właściciela. Organ podkreślił, że stronami przedmiotowego postępowania są osoby, które stawały w 2000 r. do umowy sprzedaży działki nr [...], część z tych osób zmieniła miejsce zamieszkania lub zmarła. Po uzyskaniu informacji od sądu właściwego względem ostatniego miejsca zamieszkania o braku postępowań spadkowych po zmarłych stronach postępowania wystąpiono z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku. Organ zaznaczył, że jest zobowiązany ustalić strony postępowania aby wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...] lipca 2019 r. Starosta Powiatu [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym wpisu własności w ewidencji gruntów działki nr [...] obręb [...] w [...]. Następnie, jak wskazuje analiza akt sprawy, organ podejmował szereg czynności mających na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów koniecznych do rozpoznania sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów z akt ksiąg wieczystych. Następnie podjęto szereg działań mających na celu ustalenie stron postępowania oraz ich adresów (pisma z [...] września 2019 r., [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] marca 2020 r. skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego w [...]; pisma z [...] września 2019 r. i [...] października 2019 r. skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego w [...]; pismo z [...] października 2019 r. skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego w [...]; pisma z [...] i [...] października 2019 r., [...] i [...] listopada 2019 r. skierowane do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...], pismo z [...] marca 2020 r. skierowane do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny; pisma z [...] i [...] marca 2020 r. skierowane do Sądu Rejonowego w [...]; pismo z [...] marca 2020 r. skierowane do Sądu Rejonowego dla [...] w [...]). Po uzyskaniu zaś informacji z właściwych Sądów o braku postępowań spadkowych [...],[...] i [...] czerwca 2020 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w [...] oraz do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskami o wyznaczenie kuratora spadku po zmarłych. Analiza akt wskazuje również, że organ udzielał odpowiedzi na liczne pisma składane przez skarżącego w toku postępowania. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że skarżący zasadnie zarzucił Staroście Powiatu [...] przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Jak wskazano organ podejmował co prawda czynności mające na celu załatwienie sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi sprawa nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Skarga jest więc uzasadniona. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy i stopień jej skomplikowania, a także fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu rozpoznanie sprawy, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Uwzględniono przy tym, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze licznych zarzutów dotyczących działań pracowników Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...], stwierdzić należy, że we wskazanej kwestii skarżącemu przysługuje ewentualna możliwość złożenia skargi powszechnej, określonej przepisami art. 227 i nast. kpa. Przedmiotem skargi powszechnej uregulowanej w Dziale VIII kpa mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd nie znalazł ponadto podstaw do orzekania co do meritum sprawy, o co wnosił skarżący w złożonej skardze. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1b P.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowadmnistracyjnym podkreśla się, że ww. art. 149 § 1b P.p.s.a. wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.