I SAB/Wa 182/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wykonania decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 2 lipca 2024 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako "Spółka" lub "Skarżąca") wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "organ") w toku postępowania prowadzonego pod sygn. akt GK-DW-II-KDL-72240-18-10-10, dotyczącej wykonania decyzji tego organu z 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015 w sprawie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], KW nr [...]. Skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, wnosząc o: 1. wyznaczenie Prezydentowi m.st Warszawy terminu wykonania wydanej przez siebie decyzji poprzez przystąpienie do aktu notarialnego mającego na celu przeniesienie własności nieruchomości oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego; 2. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 64 462,00 zł, wskazując jako podstawę art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); 4. zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w szczególności wskazał na okoliczności związane z nabyciem nieruchomości przez Skarżącą. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzją z 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015 rozstrzygnął o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz [...] w ½ części i Skarbu Państwa w ½ części. Organ dodatkowo wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo Skarżącej z 16 października 2023 r. poinformował pełnomocnika Skarżącej, iż na dzień sporządzania tej odpowiedzi przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy także wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze jednak poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Powołane wcześniej przepisy dopuszczają wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) organów tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, które zostały wymienione w przywołanym wyżej art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. W sprawie bezsporna jest okoliczność wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy pod sygn. akt GK-DW-II-KDL-72240-18-10-10 w dniu 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015 w sprawie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], KW nr [...], którą to decyzją organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz [...] w ½ części i Skarbu Państwa w ½ części. W realiach niniejszej sprawy mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ administracji (w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy) zakończył sprawę administracyjną (w tym przypadku sprawę ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...]), poprzez wydanie decyzji końcowej (w tym przypadku decyzji z 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015), która na dzień wyrokowania posiada walor ostateczności (pomimo zainicjowania względem niej postępowania nadzorczego). W tym miejscu przywołać należy uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, ponieważ w takich warunkach sąd nie może już dokonywać jej merytorycznej oceny, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne są związane uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści powyższej regulacji wywodzić należy moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje poglądy zawarte w wyżej wskazanej uchwale II OPS 5/19, stwierdzając jednocześnie, że znajduje ona zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ brak jest już bowiem możliwości dokonywania oceny bezczynności organu w procedurze przed sądem administracyjnym. Wyjaśnić przy tym należy, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret") przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji, umowy w formie aktu notarialnego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi bezczynność w zakresie wykonania wydanej przez siebie decyzji poprzez nieprzystąpienie do aktu notarialnego mającego na celu oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (przeniesienie własności nieruchomości). Wyjaśnić jednak należy, że realizacja powyższego żądania nie następuje w drodze jakiegokolwiek aktu bądź działania (czynności) z zakresu administracji publicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wykonanie decyzji organu winno bowiem następić w drodze czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawą, a Skarżącą jako podmiotem uprawnionym z decyzji z 22 kwietnia 2015 r. nr 193/GK/DW/2015. Podejmowane w tym zakresie działania organu (czy też ich brak) nie stanowią więc czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w konsekwencji nie mogą stać się przedmiotem skargi na bezczynność. Tym bardziej, że odmowa złożenia oświadczenia woli przez Miasto Stołeczne Warszawę o dobrowolnym przystąpieniu do zawarcia aktu notarialnego, może być zastąpione wyrokiem sądu ustalającym, że takie oświadczenie winno zostać złożone. Zgodnie bowiem z art. 64 Kodeksu cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie. Jak wynika zatem z powyższego, żądanie objęte skargą Spółki stanowi w istocie sprawę cywilną, a nie administracyjną. Dodatkowo wskazać wypada, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują instytucji skargi na niewykonanie decyzji administracyjnej. W przeciwieństwie natomiast do skargi na niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uregulowanej w art. 154 p.p.s.a., ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza skargi prowadzi zatem do stwierdzenia, że sama skarga jest niedopuszczalna, przedmiot zaskarżenia nie mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym powołanych wcześniej przepisów. Skarga została wniesiona w sprawie znajdującej się poza kognicją sądu administracyjnego, zatem stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd taką skargę odrzuca. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, o czym stanowi § 3 powołanego ostatnio artykułu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.