I SAB/Wa 183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 18 października 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną nr hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. i W. S.-S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z dnia 18 października 2013 r. M. S. i W. S. wystąpili do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. wnioskodawcy wystąpili do organu o bezzwłoczne podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o odszkodowanie. Pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. wnioskodawcy złożyli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu powołanego wniosku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do 4 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 15 września 2014 r. M. S. i W. S., reprezentowani przez adwokata J. S., pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 października 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. Skarżący podnieśli, że organ nie rozpoznał ww. wniosku w terminie ustawowym, ani nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna. Pismami z dnia 19 marca 2015 r. Prezydent [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej nieruchomości hip. nr [...] oraz do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...]o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem granic działek ewidencyjnych i granic hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pismem z dnia 20 marca 2015 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o przesłanie dokumentów potwierdzających, że w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na nieruchomości istniał budynek mieszkalny oraz opisujących jego stan i stopień zniszczeń a także o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w ogólnym planie zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Pismem z dnia 20 marca 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców został wezwany do uzupełnienia wniosku z dnia 18 października 2013 r. poprzez dostarczenie [...]. Jednocześnie został poinformowany, że decyzja w spawie zostanie wydana po skompletowaniu dokumentów. Odpowiadając na skargę pismem z dnia 20 marca 2015 r. Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest określenie dokładnego położenia nieruchomości oraz ustalenie obecnego właściciela gruntu, a także czy nieruchomość przed wejściem w życie dekretu była zabudowana i czy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz w jakiej dacie poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. W tym celu organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] oraz do Archiwum Państwowego [...] o stosowne dokumenty. Pełnomocnik wnioskodawców został natomiast poinformowany, że po zebraniu kompletu dokumentów decyzja kończąca postępowanie w sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Przewidywany termin wydania decyzji kończącej postępowanie nastąpi do dnia 31 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. S. i W. S. z dnia 18 października 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 18 października 2013 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu ponad półtora roku od złożenia przez skarżących opisanego wniosku, Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Prezydent miasta W. nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy przepisanych art. 35 kpa, jak również do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Z akt administracyjnych wynika, iż pierwsze czynności w sprawie (pisma z dnia 19 marca 2015 r. o nadesłanie dokumentów i informacji) Prezydent [...] podjął po prawie 17 miesiącach od złożenia przez strony wniosku odszkodowawczego i po 6 miesiącach od wydania przez Wojewodę [...] powołanego postanowienia i zwrotu akt do organu I instancji. Ponadto zauważyć trzeba, że ww. aktywność Prezydenta nastąpiła dopiero po wystąpieniu przez wnioskodawców ze skargą na bezczynność organu. Podkreślić także należy, że organ do uzupełnienia wniosku z dnia 18 października 2013 r. wezwał strony dopiero pismem z dnia 20 marca 2015 r., a więc po upływie kilkunastu miesięcy od złożenia tego wniosku. Ponadto do obowiązku wyznaczonego przepisem art. 36 kpa Prezydent zastosował się również dopiero pismem z dnia 20 marca 2015 r. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462). W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, bowiem czynności, które organ wykonał na przestrzeni prawie półtora roku powinien był wykonać w momencie wszczęcia postępowania lub bezpośrednio później. Przy czym bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). Jednocześnie nieuzasadnione opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (vide Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.