I SAB/Wa 183/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 11 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej numerem hip. [...] w stosunku do pow. 876 m2 w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz R. T. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz R. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 marca 2022 r. R.T. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej też jako organ/prezydent) w przedmiocie wniosku z 11 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], nr hip. [...]. Skarżąca wskazała, że bezczynność organu od czasu wydania decyzji częściowej 12 maja 2017 r. i przewlekłe prowadzenie postępowania przez niezałatwienie sprawy trwa łącznie już 73 lata, co stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania i rozstrzygania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego, ustalenie, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał, że pierwotnie wniosek z 11 lutego 1949 r. został rozpoznany negatywnie, decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z 16 lipca 1981 r. nr T.III-6210/24/81/JK. Decyzją z 17 września 2013 r. nr BOI-3w/786-O-143/11 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność powyższej decyzji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 12 maja 2017 r. nr 57/SD/2017 rozpoznał wniosek z 11 lutego 1949 r. w części dotyczącej obecnej działki [...], o powierzchni 31 m2 oraz części działki nr [...] o powierzchni 10 m2 (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził, że w odniesieniu do pozostałej części gruntu, tj. 876 m2, zostanie wydana osobna decyzja (pkt 2 decyzji). W dalszej kolejności organ podniósł, że analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 17 września 2013 r. została skierowana m.in. do M. M., która w dacie wydania decyzji już nie żyła, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prezydent podał, że wielokrotnie zwracał się o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 września 2013 r., nie został jednak dotychczas poinformowany o etapie postępowania prowadzonego w związku ze wskazaną okolicznością. W ocenie prezydenta wydanie decyzji na obecnym etapie sprawy mogłoby oznaczać, że w przyszłości wydana decyzja zostanie oceniona jako wydana w warunkach nieważności. Ponadto organ wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279), postępowania takie cechują się znacznym stopniem skomplikowania i wymagają długotrwałego gromadzenia oraz analizy materiału dowodowego. Prezydent wskazał też, że pomimo powyższych okoliczności podjęto szereg czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, 12 maja 2017 r. wydana została decyzja częściowa. Wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/WA 355/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. nr hip [...], stwierdził, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy wpłynął do organu 8 listopada 2017 r. Pierwszą czynność po zwrocie akt podjęto przy piśmie z 11 maja 2018 r. Pismem z 19 listopada 2018 r. organ powiadomił strony o stanie sprawy, wskazując przewidywany termin rozstrzygnięcia – 30 stycznia 2019 r. Pismem z 14 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Pismem z 31 stycznia 2019 r. prezydent wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 września 2013 r. Pismem z tego samego dnia wskazano stronom nowy termin zakończenia sprawy – 30 kwietnia 2019 r. Postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. nr 400/2019 Wojewoda Mazowiecki uznał złożone w sprawie ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy dwumiesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z 26 sierpnia 2019 r. wskazano jako termin rozstrzygnięcia sprawy 31 grudnia 2019 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo upływu terminów ustawowych organ nie wydał decyzji w sprawie. Prezydent prawidłowo wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest w orzecznictwie powszechnie uznawane za przesłankę stwierdzenia jej nieważności, za taką przesłankę jest również uznawana okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, jakoby sama potencjalna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 17 września 2013 r. uzasadniała niepodejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli organ uznał, że z uwagi na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 17 września 2013 r. zachodzi przeszkoda w postępowaniu, zobowiązany był je zawiesić. W przypadku gdy organ ani nie podejmuje rozstrzygnięcia, ani nie zawiesza postępowania, a czynności w sprawie ogranicza do kolejnych zapytań o stan sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 17 września 2013 r., pozostaje w bezczynności. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane ponad 73 lata temu i dotychczas nie zostało zakończone, zaś decyzja cząstkowa została wydana ponad pięć lat temu. Zawiadomienia w trybie art. 36 kpa organ skierował do stron trzykrotnie, choć zobowiązany był informować o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, a wskazanych przez siebie terminów na załatwienie sprawy nie dotrzymał. Po 26 sierpnia 2019 r. prezydent ograniczył czynności w sprawie głównie do kierowania kolejnych zapytań do Ministra Inwestycji i Rozwoju o stan sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 17 września 2013 r. Stąd też, Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi termin trzech miesięcy – licząc od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – na wydanie decyzji. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie tych środków jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz wymierzenie grzywny organowi jest więc uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Te dodatkowe środki służą wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ich celem jest zatem w pierwszej kolejności zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za uzasadniony do kwoty 5000 złotych a wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu do kwoty 1000 złotych. Ustalając wysokość sumy oraz grzywny Sąd wziął z jednej strony pod uwagę fakt, że ustawowy termin rozpoznania sprawy, licząc od wydania decyzji częściowej w 2017 r. został przekroczony o ponad pięć lat, zaś w sprawie po 26 sierpnia 2019 r. występuje wieloletni okres bezczynności, co niewątpliwie rażąco narusza prawo strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, z drugiej strony należało uwzględnić, że jak wiadomo Sądowi z urzędu, sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a przy tym w organach prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Z urzędu jest również Sądowi wiadomym, że nadal utrzymująca się pandemia koronawirusa spowodowała utrudnienia w pracy organów, co także należało wziąć pod uwagę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], nr hip. [...], w stosunku do powierzchni 876 m2 – w terminie trzech miesięcy licząc od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 złotych (pkt 3 sentencji) oraz przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 4 sentencji). W pkt 5 sentencji Sąd orzekł o zwrocie kosztów sądowych, stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty sądowe w niniejszej sprawie obejmują wpis w kwocie 100 złotych, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz 17 złotych opłaty skarbowej. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.