I SAB/Wa 184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia 5 listopada 2014 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 lutego 2016 r. J. T. reprezentowany przez adwokata J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzającej, że zespół pałacowo- parkowy wchodzący w skład majątku [...], oznaczony jako działka nr [...] podlegał przejęciu w myśl dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucił organowi, że przy procedowaniu sprawy nie dochował terminu jej załatwienia wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. i naruszył podstawowe zasady postępowania określone w art. 12 i 8 k.p.a. W związku z czym wnosił o zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w sprawie niniejszej J. T. złożył odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęły do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 12 listopada 2014 r. W trakcie postępowania strony były informowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z powodu dużej ilości tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Na wstępie zauważyć wypada, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, a także ocenienia charakteru stwierdzonej przewlekłości. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy objętej odwołaniem J. T. i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Odwołanie to wpłynęło zaś do organu pierwszej instancji 6 listopada 2014 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin do rozstrzygnięcia sprawy nim objętej. Wyjąwszy nawet okres siedmiu dni, w których organ pierwszej instancji, w myśl art. 133 k.p.a., obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, postępowanie odwoławcze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winno się zakończyć co do zasady w drugiej dekadzie grudnia 2014 r. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku, a więc przez okres półtora roku Minister w sprawie wywołanej odwołaniem skarżącego postępowania nie zakończył, nie wydał także orzeczenia wpadkowego, które ten stan zwłoki by przerywało. Oczywiście termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. mógł ulec przedłużeniu na zasadzie określonej w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w ten sposób organ mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu przewlekłego prowadzenia postepowania, przedłużenie to musiałoby być wywołane ważkimi przyczynami mającymi związek z rozpoznawaną sprawą (np. koniecznością pozyskania nowych dowodów). Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca, gdyż jedyną przyczyną mającą uzasadniać przedłużanie postępowania na kolejne okresy podawaną przez organ, był wzgląd na dużą ilość spraw wpływających do organu oraz konieczność ich rozpoznawania według kolejności wpływu (vide pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z: 28 stycznia 15 r., 31 marca 2015 r., 30 czerwca .2015 r.,4 stycznia .2016 r ). Przedłużanie zaś terminu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane obiektywnymi przyczynami mającymi źródło w podejmowanych w jego toku czynnościach ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, a zwłaszcza czynienie tego wielokrotnie - a z taką sytuacją mamy tu do czynienia- oceniane być musi jako nadużywanie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zaistniałej w sprawie zwłoki. Skoro tak, to konieczne jest wyznaczenie przez Sąd organowi terminu do jej załatwienia. Zważywszy jednak na to, że dotychczas Minister w ramach postępowania wyjaśniającego nie podejmował żadnych merytorycznych czynności (a przynajmniej nie wynika to z przekazanych ze skargą akt), Sąd uznał, że realnym terminem w jakim postępowanie może ulec zakończeniu jest termin miesięczny (liczony od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu), a nie jak domagał się tego skarżący - 14 dni. Z jednej strony bowiem tak oznaczony termin uwzględnia złożoność materii w jakiej Minister będzie orzekał - wywołaną w dużej mierze historycznym aspektem sprawy, z drugiej zaś daje organowi realną szansę na przeprowadzenie w tym czasie (o ile zaistnieje taka potrzeba) uzupełniającego postępowania dowodowego przy jednoczesnym stworzeniu stronom możliwości zapoznania się z tymi dowodami, czego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć; z drugiej zaś nie sposób mówić o jakiejkolwiek efektywności postępowania, w sytuacji, w której przez przeszło rok organ ów nie podejmuje jakichkolwiek działań merytorycznych w sprawie. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez przeszło rok "prowadzenia" postępowania administracyjnego organ nie podejmuje żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia sprawy, a jedynie ogranicza się do przedłużania tegoż postępowania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Sąd nie dostrzegł natomiast potrzeby skorzystania z uprawnień wynikających z art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzonym przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wystarczająco dyscyplinującą funkcje spełni zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, jak też sformułowana w wyroku ocena stopnia naruszeń prawa, jakich dopuścił się Minister przy jej procedowaniu, która to ocena stanowi także swoistą represję dla organu. Otwiera wszak stronie możliwość dochodzenia przewidzianego art. 417(1) § 3 kc odszkodowania, za szkodę związaną z niewydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.