I SAB/Wa 189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H.K., K.S. i B.W. na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Starostę Powiatu L. do rozpoznania wniosku H.K., K.S. i B.W. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w L. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Starosty Powiatu L. na rzecz skarżących H.K., K.S. i B.W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz H.K. i K.S. po 240 (dwieście czterdzieści ) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. H.K., K.S. i B.W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie rozpoznania wniosku H.K., K.S. i B.W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w L. W skardze skarżące wniosły o zobowiązanie Starosty Powiatu L. do wydania decyzji w sprawie w ciągu 14 dni od uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie oraz o orzeczenie zwrotu od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podniosły, że Starosta Powiatu L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. oraz [...] sierpnia 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę gminną - ulicę [...] w L. W dniu [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Starosta Powiatu L. przedstawił skarżącym w dniu [...] listopada 2007 r. wycenę działki nr [...], zaś na rozprawie administracyjnej skarżąca H.K., w imieniu własnym i pozostałych skarżących zaakceptowała cenę zawartą w operacie szacunkowym. W tym samym dniu strona skarżąca złożyła wniosek do Starosty o podjęcie zawieszonych postępowań. Skarżące wskazały, że pomimo ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania przez Starostę L., postępowanie nie zostało podjęte ani z urzędu, ani na wniosek strony skarżącej. W związku z powyższym, strona skarżąca dnia [...] marca 2008 r. wniosła na podstawie art. 37 Kpa zażalenie do Wojewody [...] na nie załatwienie sprawy w terminie. Starosta nie rozpatrzył bowiem sprawy o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 § 1-3 Kpa, jak również nie zawiadomił strony, wbrew ustawowemu obowiązkowi, o przyczynach zwłoki, czy wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] wyznaczył Staroście Powiatu L. dodatkowy termin załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, w ciągu 2 miesięcy od dnia zebrania całości materiału dowodowego, nie później jednak niż do dnia [...] listopada 2008 r. Postępowanie w sprawie zostało podjęte z urzędu przez Starostę w dniu [...] czerwca 2008 r., już po wniesieniu zażalenia na bezczynność. Termin wyznaczony przez Wojewodę w sprawie ustalenia i wpłaty odszkodowania nie został jednak dotrzymany. Do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone. Skarżące podały, że wielokrotnie zwracały się od Starosty z prośbą o wyjaśnienie przyczyn wstrzymania procedur administracyjnych w przedmiotowej sprawie oraz o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduję się postępowanie w związku z wyznaczeniem przez organ nadrzędny określonego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta poinformował jedynie stronę skarżącą o sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego wraz z możliwością zapoznania się z nim w Starostwie Powiatowym w L. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta L. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie zgadzając się jednocześnie z dokonaną przez biegłego wyceną należnego skarżącym odszkodowania. Starosta w dniu [...] grudnia 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania, na co Gmina Miejska L. złożyła zażalenie. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane jednak w mocy przez Wojewodę [...]. Na skutek złożonej skargi, postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Skarżące ponownie pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpiły do Starosty z prośbą o udzielenie informacji, czy została wydana decyzja określająca wysokość należnego skarżącym odszkodowania. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...] marca 2009 r. udzielił informacji, że akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane do Wojewody [...] w związku z wniesionym zażaleniem, informując jednocześnie, iż wydanie decyzji będzie możliwe po ich zwrocie oraz po wykonaniu ewentualnych zaleceń Wojewody [...]. Zdaniem skarżących, takie postępowanie organu administracji ewidentnie świadczy o braku woli załatwienia sprawy, lekceważeniu strony jak również poleceń organu nadrzędnego. Do dnia wniesienia skargi strona skarżąca nie otrzymała jakichkolwiek informacji o czynnościach podjętych w sprawie przez organ ani o przyczynach ponownej zwłoki w jej załatwieniu. Strona skarżąca skierowała ponownie pismo do Starosty [...] listopada 2009 r. oraz kolejne w dniu [...] marca 2010 r. z prośbą o ustalenie wyceny i wypłatę odszkodowania, jednak bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu L. wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte przez Starostę L. w dniu [...] czerwca 2008 r., a po zwrocie akt sprawy z [...] Urzędu Wojewódzkiego umową z dnia [...] października 2008 r. Starosta L. zlecił wykonanie nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] października 2008 r. rzeczoznawca majątkowy W.L. wykonał nowy operat szacunkowy. W dniu [...] listopada 2008 r. Starostwo Powiatowe w L., zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, poinformowało strony o możliwości zapoznania się z nową wyceną nieruchomości jak i całością akt przedmiotowej sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta L. zgłosił wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi Gminy L. o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Starosta L. zobligowany przepisami wynikającymi z Kpa zobowiązany był odnieść się do powyższego wniosku strony. Tym samym nie dopełnił terminu wskazanego przez Wojewodę [...] w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta L. złożył zażalenie do Wojewody [...]. O złożonym zażaleniu jak i o przekazaniu zażalenia wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...] Starostwo Powiatowe w L. poinformowało strony pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina L. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 712/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gminy L. Akta powyższej sprawy, zwrócone przez Wojewodę [...], wpłynęły do Starostwa w dniu [...] listopada 2009 r. Następnie po uzyskaniu środków z państwowych dotacji celowych na rok 2010 umową z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta L. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie nowej wyceny nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wykonał nowy operat szacunkowy o czym strony zostały zawiadomione podczas rozmowy telefonicznej jak i będąc osobiście w Starostwie. Natomiast już w dniu [...] maja 2010 r. wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność Starosty L. Mając na uwadze opisany wyżej stan faktyczny sprawy oraz dokumentację zawartą w aktach niniejszej sprawy Starosta L. uważa, że skarga na bezczynność jest bezzasadna. Przewlekłość postępowania wynika z obowiązku przestrzegania przepisów Kpa, które zobowiązują organ do rozpatrzenia wniosków ubocznych, takich jak np. wniosek Prezydenta Miasta L. o zawieszenie postępowania, który należało rozpatrzyć, przed wydaniem decyzji. Ponadto Starosta L. wskazał, że podjął kroki w celu wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotowy grunt zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy zgodnie z art. 10 § 1 Kpa i przygotował projekt decyzji, a także podjął próby uzupełnienia materiału dowodowego o brakujący wypis z księgi wieczystej niezbędny do prawidłowego ustalenia właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem kolejne wpływające od stron wnioski i skargi znaczenie wydłużają postępowanie i nie pozwalają na jego zakończenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek Starosty L. o odrzucenie skargi H.K., K.S. i B.W., ponieważ ich skarga spełnia wymogi formalne i fiskalne oraz została wniesiona po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia [...] marca 2008 r.), co pozwala uznać skargę za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 Kpa). Przy czym z przepisu art. 35 § 3 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy w terminie maksymalnym 2 miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ wyższego stopnia zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Organ pozostaje zatem w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub ustalonym w trybie art. 36 § 1 Kpa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpił właśnie taki przypadek. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] oznaczony jako działka nr [...] toczy się od [...] grudnia 2005 r. i do chwili obecnej nie zastało zakończone, mimo upływu terminu maksymalnego z art. 35 § 3 Kpa oraz terminu dodatkowego wyznaczonego przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 § 2 Kpa. Faktem jest, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przedłużały wnioski Prezydenta Miasta L. o zawieszenie postępowania. Zdaniem Sądu, przyczyna przewlekłości postępowania leży jednak po stronie Starosty L., który w zbyt dużych odstępach czasu podejmuje działania w sprawie. Tytułem przykładu można wskazać, to, że w dniu [...] listopada 2007 r. Starosta otrzymał od skarżących (pismo z dnia [...] listopada 2007 r.) informację, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie – Wojewoda [...] stwierdził nabycie przedmiotowego mienia. Zastrzeżenia Sądu budzi to, że organ zamiast wystąpić do Wojewody o zwrot akt sprawy oczekiwał aż akta zostaną przesłane i w konsekwencji podjął postępowanie dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r., następnie po otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2008 r. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., w którym organ wyznaczył Staroście termin na załatwienie sprawy do dnia [...] listopada 2008 r. dopiero w dniu [...] października 2008 r. organ zlecił biegłemu wycenę przedmiotowego gruntu (pkt 3 lit. a operatu z dnia [...] października 2008 r.). Zastrzeżenia Sądu budzi również to, że organ zlecił biegłemu kolejną wycenę przedmiotowego gruntu w dniu [...] lutego 2010 r. i bez reakcji na opieszałość rzeczoznawcy majątkowego oczekiwał prawie 2 miesiące, aż biegły sporządzi operat szacunkowy (wycenę sporządzono w dniu [...] kwietnia 2010 r.). Zdaniem Sądu, dokonując oceny szybkości i sprawności działania Starosty już tylko na podstawie tych fragmentów postępowania należało uznać, że organ prowadzi postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 12 Kpa, ponieważ znacznie przekracza termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 Kpa, mimo że w opisanym wyżej okresie strony nie składały wniosków procesowych. Nie można się przy tym zgodzić ze Starostą L., że przeszkodą w załatwianiu sprawy w ustawowym terminie, niezależną od organu mogła być zwłoka spowodowana utrzymującym się wysokim poziomem wpływających spraw, czy brakiem środków finansowych pochodzących z dotacji na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. Tego rodzaju okoliczności nie można zakwalifikować jako opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, uzasadniających niezałatwienie sprawy w terminie (art. 35 § 5 KPA). Za oddaleniem skargi nie przemawiają też takie argumenty jak konieczność przekazywania akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości Wojewodzie [...], czy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na skutek składanych przez Prezydenta Miasta L. środków prawnych. Sąd zauważa, że fakt przekazania akt innemu organowi, czy Sądowi nie stanowi przeszkody w załatwieniu sprawy ponieważ zarówno organ jak i Sąd ma siedzibę w miejscowości [...]. Nie ma zatem przeszkód, aby Starosta poprzez wyznaczonego pracownika dokonał oględzin akt sprawy w organie lub Sądzie bądź wypożyczył akta sprawy na czas niezbędny do podjęcia dalszych czynności procesowych mających na celu uzyskanie materiału dowodowego w sprawie jej załatwienia. Sąd uznał za celowe wyznaczenie organowi terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy, z uwagi na dostrzeżoną w sprawie wielość stron, ich aktywność procesową, sprzeczność stanowisk Gminy L. i skarżących co do wysokości ustalonej wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę oraz konieczność rozpoznania sprawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.