I SAB/Wa 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Komisji [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina [...] pismem z 12 kwietnia 2018 r., uzupełnionym pismem z 27 lipca 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],[...]– działka nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Związek [...] wnioskiem z 22 stycznia 2002 r. zwrócił się do Komisji [...], powoływanej dalej jako "Komisja [...]", o wszczęcie na podstawie art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (jt. Dz. U. z 2014 poz. 1798), powoływanej dalej jako "ustawa z 20 lutego 1997 r.", postępowania regulacyjnego w sprawie przeniesienia na rzecz Związku [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – działka nr [...], na której znajdował się budynek domu modlitwy. Komisja [...] 1 marca 2002 r. zawiadomiła strony o wszczęciu postępowania regulacyjnego w sprawie. Komisja [...] 21 maja 2008 r. przeprowadziła rozprawę oraz zobowiązała wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów potwierdzających istnienie domu modlitwy na przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. oraz stanu własności nieruchomości w tej dacie, w terminie 60 dni, Burmistrza Gminy Miasta [...] do dostarczenia wypisu z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...], w terminie 30 dni oraz wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie akt sprawy o sygn. [...]. Komisja [...] 10 września 2008 r. przeprowadziła kolejną rozprawę oraz zobowiązała wnioskodawcę do przedłożenia wszelkich dokumentów potwierdzających zasadność wniosku, w terminie 30 dni. W dniu 12 maja 2010 r. przeprowadzano kolejną rozprawę oraz zobowiązano wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów uzasadniających wniosek w nieprzekraczalnym terminie do 30 października 2010 r. Gmina [...] pismami z 19 stycznia 2012 r. i 26 lutego 2013 r. zwróciła do się do Komisji [...] o zakończenie postępowania regulacyjnego. W dniu 21 maja 2013 r. przeprowadzono kolejną rozprawę oraz zobowiązano Starostę Powiatowego w [...] do przedstawienia wykazu zmian gruntowych oraz mapy synchronizacyjnej dla działki ew. nr [...], wnioskodawcę do przedstawienia dowodów wskazujących na funkcję działki ew. nr [...] oraz uczestników postępowania do przedstawienia wszelkich dokumentów dotyczących własności i funkcji nieruchomości objętych wnioskiem. Gmina [...] pismem z 28 lutego 2018 r. wystąpiła z ponagleniem w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Komisję [...]. Komisja [...] 15 maja 2018 r. podczas posiedzenia bez udziału uczestników postępowania nie uzgodniła orzeczenia w sprawie, o czym zawiadomiła strony zawiadomieniem z 25 maja 2018 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: a) art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. polegające na nieodrzuceniu niedopuszczalnego wniosku Związku [...], b) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. polegające na nieumorzeniu postępowania regulacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawca wystąpił o rozstrzygnięcie postępowanie w zakresie nieruchomości, na której nigdy nie był położony dom modlitewny należący do gminy żydowskiej lub innej wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej, działającej na terytorium RP; tym samym w stosunku do nieruchomości, której właścicielem jest Gmina [...] powinno był umorzone; c) § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia 10 października 1997 r. (M. P. Nr 77, poz. 730 ze zm), powoływanego dalej jako "zarządzenie z 10 października 1997 r.", polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, w sytuacji gdy Związek [...] złożył wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego w dniu 20 kwietnia 2002 r., a Komisja [...] nie wydała orzeczenia w tej sprawie, a tym samym nie załatwiła sprawy bez zbędnej zwłoki. d) naruszenie przepisów postępowania procesowego tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Komisja [...] dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez niewydanie orzeczenia przez ponad 14 lat od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa, orzeczenie o przyznaniu od Komisji [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komisja [...] wniosła o jej oddalenie oraz wskazała, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, realizując delegację ustawową, w zarządzeniu z 10 października 1997 r. wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazał jaka część procedury administracyjnej zawarta w k.p.a. ma być stosowana odpowiednio w postępowaniu administracyjnym. Do przepisów k.p.a., które Komisja [...] zobowiązana jest stosować nie zaliczono przepisów art. 35 k.p.a. i zbliżonych, dotyczących terminów załatwienia spraw i odpowiedzialności z uwagi na ich ewentualne przekroczenie. Komisja [...] wskazała na odmienność postępowania regulacyjnego w stosunku do zwykłego postępowania administracyjnego. Obowiązek zebrania dowodów w postępowaniu regulacyjnym spoczywa na wnioskodawcy i w części na uczestnikach postępowania, nie zaś na organie. Pozyskanie dowodów w sprawie jest z przyczyn historycznych niezwykle utrudnione, zwłaszcza w przypadku [...]. Wnioskodawca oraz pozostali uczestnicy postępowania mieli zasadnicze problemy z zebraniem jakiegokolwiek materiału dowodowego. Komisja [...] wskazała ponadto na dużą ilość złożonych wniosków regulacyjnych. Zaznaczyła również, że postępowanie regulacyjnego w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania regulacyjnego przez Komisję [...] w kontekście poddanych kontroli sądowoadministracyjnej zaniechań organu uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, których zakończenie następuje m.in. w formie decyzji administracyjnych. Wymaga to oceny natury postępowania regulacyjnego, charakteru Komisji [...] i aktu kończącego to postępowanie. Wydawanie orzeczeń przez Komisję [...] reguluje ustawa z 20 lutego 1997 r. oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy [...] lub Związku [...] własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 30 ust. 1 ustawy). Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja [...], złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku [...], która rozpatruje sprawy w zespołach orzekających, w których skład wchodzi po dwóch członków spośród wyznaczonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku [...] (art. 32 ust. 1 i 5 ustawy). Postępowanie regulacyjne może zakończyć się poprzez zawarcie ugody przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie została zawarta, zespół może wydać orzeczenie. Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Jeżeli zespół orzekający lub Komisja w jej pełnym składzie nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia o tym pisemnie uczestników postępowania regulacyjnego (art. 34 ust. 1 ustawy). W takiej sytuacji uczestnicy postępowania mogą żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 ust. 2 i 32 ust. 4 ustawy). W wyroku z 13 marca 2013 r. sygn. akt. K 25/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że orzeczenie Komisji [...] różni się od typowych jednostronnych aktów administracyjnych konkretyzujących w sposób władczy pozycję podmiotu prywatnego. Wydawane jest przez organ, którego skład ma charakter mieszany składający się z przedstawicieli państwa i gminy wyznaniowej. Orzeczenie to winno w miarę możliwości zapaść w wyniku uzgodnienia stanowisk między zainteresowanymi stronami. Orzeczenie Komisji [...] nie ma charakteru ugody cywilnoprawnej, nie jest orzeczeniem sądu powszechnego. Trybunał stwierdził, że działalność Komisji [...] polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej. Komisję [...] ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. W ocenie Trybunału, wydawanie orzeczeń przez Komisję [...] stanowi przejaw szeroko pojętej administracji publicznej. Charakter orzeczenia polega na jednostronnym, władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych indywidualnych podmiotów zewnętrznych - gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wskazał, że polubowny charakter postępowania regulacyjnego odnosi się do etapu przygotowania i zawierania ugody przed Komisją [...], a nie do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. Gdy etap koncyliacyjno-polubowny zawiedzie Komisja [...] rozstrzyga spór pomiędzy uczestnikami postępowania. Orzeczenie Komisji [...] ma charakter zewnętrznego aktu administracyjnego. Postępowanie regulacyjne uregulowane w ustawie stanowi szczególne postępowanie administracyjne w stosunku do kodyfikacji zawartej w k.p.a. Trybunał wskazał, że wprawdzie rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu władczego aktu administracyjnego, który nie stanowi decyzji administracyjnej, jednak w orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Postępowanie regulacyjne jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności w stosunku ogólnej procedury administracyjnej, której przepisy stosowane są jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio – z wyraźną preferencją do stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron. Trybunał wskazał, że ustawa nie wyklucza wnoszenia od orzeczenia Komisji [...] środków zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym i kontroli legalności tego orzeczenia na drodze sądowej. Trybunał w powyższym wyroku nie przesądził, czy orzeczenie Komisji [...] jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy innym aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jednakże wskazał, że przepisy ustawowe winny być wykładane w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznych rezultatów, interpretator winien wybrać wynik wykładni najbardziej zgodny z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Tutejszy sąd w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji [...] jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. I OSK 2099/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku i uznał, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął że orzeczenie Komisji jest decyzją. Biorąc zatem pod uwagę to, że: 1) postępowanie regulacyjne jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, 2) postępowanie to ma charakter jurysdykcyjny, sformalizowany i kilkuetapowy; 3) samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego nie powodowało powstania po stronie gminy wyznaniowej [...] tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej nabycia prawa własności w tym trybie, 4) sprawy tego typu mogą mieć charakter sporny, 5) w tego typu postępowaniach stosowane są czasami wprost, a niekiedy i odpowiednio przepisy k.p.a., także w zakresie wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżenia, 6) orzeczenia merytoryczne kończące postępowanie regulacyjne w zakresie przekazania nieruchomości lub jej części na własność gminom żydowskim (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy) mają charakter władczy, jednostronny, skierowane są do adresata zewnętrznego, mają charakter indywidualno-konkretny, co do podmiotu i przedmiotu postępowania, 7) są to akty o charakterze konstytutywnym; 8) Komisja Regulacyjna ulokowana jest w strukturze organów administracji państwowej; 9) zasada państwa prawnego zawarta w art. 2 Konstytucji RP oraz gwarancyjny charakter przepisów art. 78 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nakazuje, w razie wątpliwości, traktowanie nietypowego indywidualnego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej, a więc najbardziej znanego podmiotom zewnętrznym, indywidualnego aktu administracyjnego, który można kwestionować w ramach szerokiego katalogu środków ochrony prawnej – należało uznać, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczyło sprawy, której podstawową formą zakończenia było wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Takiej kwalifikacji orzeczenia Komisji [...] nie podważają pewne elementy specyficzne postępowania regulacyjnego takie jak np. szczególny tryb postępowania, mieszany skład Komisji [...] (państwowo-wyznaniowy), wprowadzenie wstępnego etapu ugodowego załatwienia kościelnej sprawy majątkowej oraz możliwość zakończenia postępowania w formie nieuzgodnienia orzeczenia (art. 34 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu, orzeczenia Komisji [...] nie można zakwalifikować jako innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie występuje tu sytuacja ograniczająca się jedynie do stwierdzenia, czy uznania uprawnienia gminy wyznaniowej [...] wynikającego z przepisu prawa. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca normując w ustawach materialnoprawnych różne sprawy administracyjne wprowadza niekiedy nietypowe organy i nazwy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ma to najczęściej na celu podkreślenie specyficznej natury danych spraw, ich mieszanego charakteru (np. administracyjno-cywilnego, karno-administracyjnego), specjalistycznego przedmiotu tych spraw, fachowego w całości lub w części charakteru organu załatwiającego sprawę (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2016 r., I SAB/Wa 567/16). Powyższe przemawia za uznaniem orzeczenia Komisji [...] za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lutego 1997 r. Do odpowiedniego stosowania tego przepisu odsyła także § 21 zarządzenia z 10 października 1997 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania regulacyjnego. Nie można jednak pominąć faktu, iż organ, po wniesieniu skargi, na posiedzeniu w dniu 15 maja 2018 r. nie uzgodnił orzeczenia (art. 34 ustawy), kończąc przedmiotowe postępowanie. W sytuacji, gdy organ wydał stosowny akt kończący postępowanie administracyjne, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (punkt 2 sentencji wyroku). Jeżeli chodzi o ocenę zasadności niniejszej skargi Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Komisja [...] przewlekle prowadziła przedmiotowe postępowanie regulacyjne, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia z 10 października 1997 r. zespół orzekający powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do Komisji [...] 27 lutego 2002 r. Następnie Komisja [...] 1 marca 2002 r. wszczęła postępowanie oraz wezwała uczestników postępowania do udzielania odpowiedzi na wniosek oraz nadesłanie wyjaśnień i dowodów. Kolejne czynności Komisja [...] podjęła dopiero odpowiednio w 2008 r., 2010 r. i 2013 r. przeprowadzając kolejne cztery rozprawy oraz wzywając uczestników o nadesłanie stosownych dokumentów. Następnie Komisja [...] dopiero 15 maja 2018 r. nie uzgodnił orzeczenia w sprawie, kończąc podstępowanie regulacyjne. Specyfika przedmiotowego postępowania regulacyjnego, w tym niewątpliwa trudność gromadzenia materiału dowodowego ze względów historycznych, podlegała ocenie Sądu przy ustalaniu istnienia oraz charakteru przewlekłości organu. Niemniej jednak opisany wyżej sposób prowadzenia przez Komisję [...] postępowania uzasadnia uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu szczególnie negatywnie należy ocenić czas trwania niniejszego postępowania (ponad 16 lat) i zupełny brak aktywności Komisji [...] w okresie między 2002 r., a 2008 r. oraz między 2013 r., a 2018 r. Ponadto zachowanie organu przy wyznaczaniu uczestnikom, a przede wszystkim wnioskodawcy, kolejnych terminów do nadesłania niezbędnej dokumentacji cechowało się niekonsekwencją oraz zbyt małą stanowczością, a prawidłowe działanie organu w tym zakresie, mogło przyczynić się do szybszego zakończenia przedmiotowego postępowania regulacyjnego. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony skarżącej co do przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyznanie sumy pieniężnej spełnia funkcję kompensacyjną. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu krzywdę, jaką poniósł na skutek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, ze skarżąca Gmina [...] poniosła krzywdę na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komisję [...]. Z tego względu skarga w zakresie przyznania sumy pieniężnej podlegała oddaleniu. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie polegały ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej zawarte w punkcie 1 i 2 skargi, odnośnie rodzaju rozstrzygnięcia jakie winna wydać Komisja [...] w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).