I SAB/Wa 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D., R. B., D. B., T. R. i E. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r. nr [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz T. D., R. B., D. B., T. R. i E. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. D., R. B., D. B., T. R., E. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku T. D. z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r., nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...], polegające na rażącym przekroczeniu terminów zakreślonych Kpa do załatwienia tej sprawy. W skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania, w terminie 1 miesiąca, od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę, decyzji administracyjnej kończącej w l instancji postępowanie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że T. D. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r. odmawiającego właścicielowi T. E. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] oraz orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. utrzymującego w mocy to orzeczenie. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało przedmiotowy wniosek do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. (a więc po przeszło roku od przekazania wniosku przez SKO do Ministra) organ wystąpił m. in. Do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego, Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...], Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji niezbędnych do rozpoznania wniosku strony. Równocześnie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Minister poinformował stronę o nowym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia [...] listopada 2014 r. W piśmie tym organ wskazał, że wyznaczenie nowego terminu wynika z konieczności zebrania materiału dowodowego. Już pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. BGN poinformowało Ministra, że akta własnościowe nieruchomości położonej przy ul. [...] zostały przekazane do Sądu Okręgowego [...]. Minister natomiast, dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. (a więc po prawie 4 miesiącach) wystąpił do Sądu o przekazanie przedmiotowych akt (akta zostały przekazane organowi przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. i zostały zwrócone do Sądu już w dniu [...] kwietnia 2015 r.). Od chwili zwrotu akt Sądowi, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie pomimo, że miał zgromadzony materiał dowodowy bowiem miał zarówno skserowane akta własnościowe, jak i inne dokumenty, o które występował. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. (a więc ponad rok po upływie terminu wskazanego uprzednio przez organ) Minister po raz kolejny wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] marca 2016 r. uzasadniając to ponownie koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego pomimo, że otrzymał wnioskowane dokumenty, od organów do których występował. Pomimo upływu wskazanego w tym piśmie terminu, Minister nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji w sprawie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wystąpił do BGN Delegatury w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji, jak również pismem z tego samego dnia Minister poinformował stronę o kolejnym, nowym terminie rozpoznania sprawy wyznaczając go do dnia [...] listopada 2016 r. oraz wskazując, że w dalszym ciągu nie jest możliwe zakończenie postępowania bowiem nie zostały ustalone strony postępowania. W związku z wielokrotnym wyznaczaniem przez Ministra nowych terminów sprawy, skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Co istotne, organ nie dotrzymał również wskazanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. kolejnego wyznaczonego przez siebie terminu i nie zakończył postępowania. W tym stanie rzeczy bezsprzecznie Minister Infrastruktury i Budownictwa przez cały czas prowadzi przedmiotowe postępowanie przewlekle i z naruszeniem wszelkich ustawowych terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, wynikających z art. 35 Kpa. W niniejszym postępowaniu, organ pomimo upływu terminów ustawowych, nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji, natomiast wielokrotnie wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy, których nie dotrzymywał. Istotne jest przy tym, że pisma te wbrew obowiązkowi wynikającemu z Kpa nie wskazywały przyczyny zwłoki bowiem nie można ogólnego twierdzenia organu o potrzebie zgromadzenia materiału dowodowego uważać za uzasadnioną przyczynę zwłoki, a tym bardziej przyczyną zwłoki nie może być nieustalenie stron postępowania przez ponad 3 lata od wszczęcia postępowania. Wskazać należy iż, praktyki, polegającej na nierozpatrywaniu spraw w ustawowym terminie z przekazaniem stronie nowego terminu rozpatrzenia spraw, znacznie dłuższego, niż przewidują to przepisy Kpa, nie można uznać za prawidłową bowiem organ winien rozpatrywać sprawy w terminach prawem przewidzianych, a z instytucji przedłużenia terminu korzystać wyjątkowo. W niniejszym postępowaniu, organ nadmiernie korzysta z instytucji przedłużenia terminu, nie dążąc do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ jedynie pozoruje czynności mające zmierzać do wydania decyzji. Minister gromadzi materiał dowodowy w sposób przewlekły, w długich odstępach czasu, rozwlekając czynności w czasie, a pomiędzy dokonywanymi czynnościami nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowanie, co nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Takie postępowanie Ministra stanowi również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania i w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżących, postępowanie prowadzone jest przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sposób przewlekły, a dokonywane czynności pozornie tylko zmierzają do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało do rozpatrzenia Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej według właściwości wniosek T. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] września 1955 r. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. T. D. reprezentowany przez adw. J. W. dołączył do akt sprawy dokument potwierdzający następstwo prawne po W. E. - następczyni prawnej byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. organ wystąpił o: akta własnościowe, wypis z ewidencji gruntów, zaświadczenie z księgi hipotecznej, materiały inwentaryzacyjne sporządzone przez BOS w latach 1945-1946, akta postępowania zakończone decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. Ponadto zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne J. O., K. O., W. N. oraz S. N. po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował strony o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia do dnia [...] listopada 2014 r. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy dołączył do akt sprawy dokumenty spadkowe po S. N., H. N. i S. O. - następcach prawnych byłego właściciela. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Urząd [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami poinformowało, że akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości znajdują się w Sądzie Okręgowym w. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło zaświadczenie z dawnej księgi hipotecznej. W tym samym dniu do akt sprawy wpłynęły materiały inwentaryzacyjne sporządzone przez BOS w latach 1945-1946. W dniu [...] września 2014 r. wpłynęło pismo Archiwum Akt Nowych w W. W dniu [...] lutego 2015 r. do akt sprawy wpłynęły akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] marca 2016 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. uprawniony geodeta sporządził opinię geodezją, dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpiono o informację z rejestru gruntów dla działek nr: [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...] wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. W dniu [...] lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynęła informacja z rejestru gruntów dla działek objętych przedmiotem roszczeń. Przy pismach z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy dołączył do akt sprawy dokumenty spadkowe po I. R. oraz po D. B. - następczyniach prawnych byłego właściciela nieruchomości. W dniu [...] lipca 2016 r. do akt sprawy wpłynęło wezwanie T. D., R. B., D. B., T. R. i E. L. reprezentowanych przez adw. J. W. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] sierpnia 2016 r. sprawdzono w systemie elektronicznych ksiąg wieczystych księgi wieczyste prowadzone dla działek nr [...],[...],[...] i [...] wchodzących w skład dawnej nieruchomości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów, na podstawie których zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego do gruntu działek nr [...],[...] i [...]. Jednocześnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował strony, w tym obecnych użytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości, o przyczynach zwłoki oraz o nowym, przewidywanym termie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. do akt sprawy wpłynęły dokumenty nadesłane przez Urząd [...] w Dzielnicy [...]. W dniu [...] października 2016 r. do akt sprawy wpłynęło wezwanie T. D., R. B., D. B., T. R. i E. L. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] stycznia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęła skarga T. D., R. B., D. B., T. R. i E. L. na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Obecnie przygotowywany jest projekt rozstrzygnięcia, który podlegać będzie weryfikacji. Po wydaniu rozstrzygnięcia zostanie ono niezwłocznie przekazane Sądowi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi. Jako że są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Normą jest bowiem, że postępowanie obejmuje kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, niewymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron w sytuacji, gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z Kpa. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 130) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Wskazane okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że od momentu otrzymania w dniu [...] września 2013 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosku T. D. z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r., nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...], do orzekania przez Sąd w dniu 22 maja 2017 r. organ nadzoru w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało jedynie znaczne naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, czy też przekroczenie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ w pismach z dnia [...] lipca 2014 r., [...] grudnia 2015 r., [...] sierpnia 2016 r. (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako bezczynności). Trzeba wskazać, że organ podejmował w sprawie we wskazanym wyżej okresie czynności procesowe, ale w znacznych odstępach czasu, co jest charakterystyczne dla stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, który ma szerszy zakres, niż sama tylko bezczynność. Z akt sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu w dniu [...] września 2013 r. wniosku T. D. o stwierdzenie nieważności, Minister Infrastruktury i Rozwoju [...] lipca 2014 r. (po ponad 10 miesiącach) podjął w sprawie pierwsze czynności procesowe występując o: 1) akta własnościowe nieruchomości lub ich uwierzytelnioną kopię; 2) dokumentację geodezyjną i informację o stanie nieruchomości; 3) wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej; 4) dokumentację dotyczącą przeznaczenia terenu i jego zabudowy; 5) akta postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej; 6) dokumentację potwierdzającą następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości oraz informując pełnomocnika stron o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy i o przewidywanym terminie jej załatwienia. Po otrzymaniu z Urzędu [...], w dniu [...] sierpnia 2014 r., informacji o przesłaniu akt nieruchomości do Sądu Okręgowego [...], Minister pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (po niespełna 4 miesiącach) zwrócił się o wypożyczenie tych akt. Po otrzymaniu akt w dniu [...] lutego 2015 r., Minister zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. (po ponad 10 miesiącach) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego informując jednocześnie o nowym terminie załatwienia sprawy. Następne czynności Minister wykonywał w dniu [...] lutego 2016 r. (zwracając się o informację z rejestru gruntów i wykaz użytkowników wieczystych dla obecnych działek nr [...],[...],[...] i [...]), w dniu [...] sierpnia 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. (gromadząc dane z ksiąg wieczystych, występując o informację o podanie podstawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowych i dokumentacji potwierdzającej ustanowienie tego prawa, informując pełnomocnika stron postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i przewidywanym terminie jej załatwienia). W okresie od [...] sierpnia 2016 r. do chwili orzekania przez Sąd 22 maja 2017 r. (ponad 9 miesięcy) organ nadzoru nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych. Mimo poinformowania w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2017 r. o przygotowywaniu projektu rozstrzygnięcia w sprawie i o przekazaniu rozstrzygnięcia Sądowi, do momentu orzekania przez Sąd Minister, mimo upływu ponad 3 miesięcy, nie przedłożył Sądowi żadnego aktu wydanego w sprawie nieważnościowej. Sąd uznał, że istniejąca w sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć tego, że w niniejszej sprawie chodzi o wniosek nieważnościowy, który zalega w aktach sprawy 3 lata i niespełna 8 miesięcy. Należało zatem zintensyfikować i skoncentrować podjęte w sprawie czynności wyjaśniające, aby sprawę tę zakończyć w rozsądnym terminie, czego organ nie uczynił. O rażącym charakterze istniejącej w sprawie przewlekłości świadczy także to, że ponad 10 miesięcy zajęło organowi zwrócenie się o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, a po ich otrzymaniu, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wyznaczane 3-krotnie nowe terminy załatwienia sprawy nie były dotrzymywane. Mimo 2-krotnego wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa (pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] września 2016 r.), skargi na przewlekłość z dnia [...] stycznia 2017 r. i zapewnienia w odpowiedzi na skargę o przygotowywaniu projektu rozstrzygnięcia Minister nadal jest w zwłoce w załatwieniu sprawy. Wobec tego, że sprawa niniejsza jest na końcowym etapie jej załatwiania, co sygnalizował Minister w odpowiedzi na skargę, Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku nieważnościowego, w terminie 1 miesiąca, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjnych, kadrowych) Sąd zwraca uwagę, że te okoliczności nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem przewlekłości organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Niemniej jednak trzeba wskazać, że w zakresie oceny zasadności nałożenia na organ sankcji finansowych z art. 149 § 2 Ppsa kwestia ta ma pewne znaczenie, ponieważ świadczy o tym, że pozostawanie organu w zwłoce nie jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale wynikiem dużej ilości i skomplikowania spraw będących w toku, które organ rozpatruje według kolejności wpływu, a więc kierując się racjonalnymi względami, co świadczy o niecelowości orzeczenia w niniejszej sprawie przez Sąd z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny, czy też przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).