I SAB/Wa 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...], nr hip. [...], w części w jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr KOC/5055/Go/18 stwierdziło nieważność pkt 5 decyzji Naczelnika [...] z dnia 13 lutego 1981 r. nr [...] – w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 12 czerwca 2023 r. E. P. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [....] (dalej: "Prezydent", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. Skarżąca wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z 16 stycznia 2019 r., nr KOC/5055/Go/18 unieważniło pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 13 lutego 1981 r., nr T.III.8220/5/81/ID, którą odmówiono małżonkom K. (poprzednikom prawnym E. P. i jej krewnym) - ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip.[...], o powierzchni [...] m2 i [...] m2 (z całego areału działki nr [...], wynoszącego [...] m2, których resztę o powierzchni [...] m2 tą samą decyzją oddano uprawnionym w użytkowanie wieczyste). Dalej wskazała, że bezczynność organu (który początkowo reagował na ponaglenia wyznaczaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy) spowodowała wydanie przez SKO w dniu 30 marca 2022 r. postanowienia nr KOC/1265/Go/22 stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i wyznaczającego na załatwienie sprawy termin dwóch miesięcy od doręczenia orzeczenia. Pomimo wezwania skarżącej z 14 września 2022 r. organ nie zakończył sprawy, co czyni skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że brak możliwości zakończenia przedmiotowej sprawy w przewidzianym prawem terminie jest spowodowany szczególnie skomplikowanym jej charakterem. Przed wydaniem decyzji organ musi bowiem ustalić, czy na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z nieruchomości hipotecznej nr [...] została w sposób prawnie skuteczny wydzielona działka [...]. Na wysoki stopień zawiłości sprawy wpływ ma także fakt, że w przeszłości w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wielokrotnie dochodziło do sprzedaży praw i roszczeń, co w kontekście najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 2034/20) wymusza po stronie organu konieczność dodatkowej analizy sprawy w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi E. P. jest bezczynność Prezydenta [...] polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w części w jakiej SKO decyzją z 16 stycznia 2019 r., nr KOC/5055/Go/18 stwierdziło nieważność pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 13 lutego 1981 r., nr T.III.8220/5/81/ID, tj. w części orzekającej o odmowie C. i K. K. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...], nr hip [...]o pow. [...] m2 i [...] m2. Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem praw (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] (pkt 2 sentencji wyroku). Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] o pow. [...] m2 i [...] m2 przy ul. [...] - obecnie [...] (na skutek stwierdzenia przez SKO nieważności pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 13 lutego 1981 r.) nie został rozpoznany. Do dnia wyrokowania Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wnioskiem z 30 czerwca 2019 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [....] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II, III, IV z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21 listopada 1945 r., tj. dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1946 r., oraz planu dołączonego pod nr 2 do zbioru dokumentów księgi niniejszej nieruchomości. Odpis, o który wnioskowano Sąd Rejonowy doręczył organowi 14 lipca 2020 r. Pismem z 25 czerwca 2020 r. Prezydent poinformował skarżącą o konieczności zlecenia opracowania geodezyjnego oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 31 grudnia 2020 r. Wobec niedochowania terminu, skarżąca - pismem z 2 czerwca 2021 r. - wezwała organ do załatwienia sprawy pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Kolejne czynności organ podjął w dniu 25 czerwca 2021 r. (wystąpienie do Wydziału Archiwum Biura Organizacji urzędu). Dalej, w wyniku ponaglenia E. P. z 2 marca 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, SKO - postanowieniem z 30 marca 2022 r. nr KOC/1265/Go/22 - stwierdziło, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy (dwa miesiące od dnia doręczenia postanowienia). Termin ten upłynął w dniu 31 maja 2022 r. W dniu 10 czerwca 2022 r. uprawniony geodeta przekazał organowi opracowanie geodezyjne nieruchomości hip. nr [...] położonej przy ul. [...]. Pismem z 22 lipca 2022 r. (w odpowiedzi na wezwanie organu - doręczone 18 lipca 2022 r. - do złożenia dokumentów dotyczących nieruchomości sąsiedniej) skarżąca wniosła o zakończenie sprawy lub jej zawieszenie. Podniosła, że nie jest w stanie żądanych dokumentów przedłożyć, a jedyną drogą zweryfikowania prawidłowości działania organu jest zaskarżenie ewentualnego zawieszenia postępowania. Pismem z 14 września 2022 r. skarżąca złożyła do organu akt małżeństwa H. M. z domu K., w wyniku którego przyjęła nazwisko G. oraz wezwała organ do zakończenia sprawy, której termin rozpoznania (jak wskazano wyżej) upłynął 31 maja 2022 r. Pismem z 12 czerwca 2023 r., skarżąca wniosła skargę na przewlekłość organu, którą Sąd zakwalifikował jako skargę na bezczynność. Niewątpliwie wyżej opisane działanie organu (w szczególności kiedy Prezydent sam nie dochowuje wyznaczonego sobie terminu załatwienia sprawy jak i następnie wyznaczonego przez SKO) implikuje po stronie sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W związku z tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego (w zakresie wyżej opisanym) – w terminie jednego trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu jest to termin odpowiedni na załatwienie sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Przypomnieć należy, że SKO wyeliminowało skutecznie z obrotu prawnego pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 13 lutego 1981 r. w dniu 16 stycznia 2019 r. Decyzja ta wpłynęła do organu w dniu 22 stycznia 2019 r., zaś akta własnościowe - w dniu 28 lutego 2019 r. Od tego czasu obowiązkiem organu było rozpoznanie reaktywowanego wniosku dekretowego w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. nr [...], o powierzchni [...] m2 i [...] m2. Tymczasem, materiał dokumentacyjny wskazuje, że organ wprawdzie podejmował czynności wyżej opisane (jednakże w dużych odstępach czasu, nieskoncentrowane, będące wynikiem ponagleń skarżącej) i - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, czy innego aktu. Brak rozpoznania sprawy w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7, 8 i 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2 wyroku. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.