I SAB/Wa 195/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P., M. W., G. W., J. W., E. K., M. W., P. W., M. W., N. B. G. i W. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] grudnia 1969 r. nr [...], w zakresie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz J. P., M. W., G. W., J. W., E. K., M. W., P. W., M. W., N. B. G. i W. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P., M. W., G. W., J. W., E. K., M. W., P. W., M. W., N. G. i W. W. (Skarżący) pismem z 5 kwietnia 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. z dnia 31 grudnia 1969 r. nr USW.I\/-60/163/69, w zakresie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Na podstawie art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.) Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku Skarżących z dnia 8 kwietnia 2021 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie solidarnie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie 25.000 zł oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że w dniu 8 kwietnia 2021 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 31 grudnia 1969 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została skierowania do osoby nieżyjącej. Osobą wywłaszczoną tą decyzją był bowiem W. W., który zmarł [...] marca 1969 r. Zdaniem Skarżących, następstwem opieszałego działania organu administracji było umorzenie postępowań administracyjnych, zatem po stronie Ministra można się dopatrzeć celowego zaniechania. Pomimo, że na organie ciążył obowiązek niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i jest okolicznością obciążającą organ. Wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 1491, zwanej dalej: nowelizacją k.p.a.) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodna z art. 2 zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. W wyniku bezczynności organu doszło do uszczerbku w majątku Skarżących w kwocie co najmniej [...] zł, a żądana suma pieniężna w kwocie [...] zł jest wartością adekwatną do przewinienia, którego dopuścił się Minister i będzie miała charakter dyscyplinujący. Powyższe czyni skargę konieczną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, co ma odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r. nowelizacji k.p.a. Organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa, na mocy art. 2 ust. 2 tej ustawy pismem z 18 października 2021 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 grudnia 1969 r. został złożony pismem z 8 kwietnia 2021 r. Od dnia doręczenia tej decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 50 lat. W związku z zaistnieniem przesłanki z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., postępowanie w tej sprawie zostało zakończone, o czym organ poinformował wnioskodawców pismem z dnia 18 października 2021 r. Organ nie może więc wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Jeśli zaś chodzi o przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej, to środek ten powinien być stosowany tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji, to jest działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Skarżących z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. z dnia 31 grudnia 1969 r. stwierdzić należy, że wniosek ten musi zostać załatwiony przez organ. Sąd nie podziela twierdzenia organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa, o czym Skarżące zostały powiadomione pismem z 18 października 2021 r. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji k.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego w tej sprawie, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Choć bowiem umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności winno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W tej sprawie tak się nie stało. Samo przeświadczenie organu, że w tej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez skierowanie do Skarżących pisma z 18 października 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu niewystarczające. Aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość sądowej kontroli takiego aktu. Tego wymagają bowiem względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rozwoju i Technologii nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dlatego w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do zakończenia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ od czasu złożenia wniosku z 8 kwietnia 2021 r. do czasu wniesienia skargi z 5 kwietnia 2022 r., w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt nieznacznego przekroczenia przez organ terminów wynikających z k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Nie zachodziła też podstawa do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna, o której stanowi powołany przepis ma na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości działania organu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Ma ponadto kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze Skarżący stwierdzili jedynie, że bezczynność organu narusza ich interes, gdyż nie mogą korzystać z należnego im odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Dlatego wniosek złożony w tym zakresie Sąd uznał za niezasadny, a skarga w tej części została oddalona. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.