I SAB/Wa 195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje K. S. od Prezydenta m.st. Warszawy sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. (dalej też jako Skarżący) w dniu 8 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta st. Warszawy (dalej też jako Prezydent), skargę na bezczynność Prezydenta w postępowaniu toczącym się z wniosku W. K. z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości. Skarżący zwrócił się do Sądu o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) orzeczenie o istnieniu uprawnienia Skarżącej; 5) przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł; 6) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania; 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że postępowanie o zwrot nieruchomości przejętej dekretem z dnia 16 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "[...]" zostało wszczęte na wniosek W. K. złożony do właściwego organu w dniu 31 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki uznał za uzasadnione ponaglenie złożone przez Skarżącego w przedmiotowej sprawie i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy 2-miesięczny termin załatwienia sprawy. Ponadto Organ zauważył, że pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. wezwał uczestników postępowania do przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik skarżących do dziś jednak nie złożył do akt postępowania aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej [...] marca 2022 r. J. S.. Postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., I SAB/Wa 147/23 tut. Sąd umorzył postępowanie ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta. W uzasadnieniu Sąd argumentował, że skoro wydanym wcześniej wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. uznał za uzasadnione połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadzone pod wspólną sygn. I SAB/Wa 146/23 skargi M. S. i F. S. na bezczynność Prezydenta w postępowaniu toczącym się z wniosku W. K. z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości, to niejako "zniknął" przedmiot kontroli sądowej. Sąd przesądził już bowiem, że Prezydent pozostawał bezczynny w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]", a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To, w ocenie Sądu, powodowało, że postępowanie w sprawie za skargi K. S. stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co winno skutkować umorzeniem postępowania. Na skutek zażalenie złożonego przez Skarżącego na wspomniane postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r., I OZ 413/24 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2024 r., I SAB/Wa 147/23 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi K. S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, że na skutek rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/23 skarg M. S. i F. S. postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w całości. W ocenie Sądu drugiej instancji, z bezprzedmiotowością postępowania toczącego się ze skargi K. S. mamy do czynienia wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż Prezydent decyzją z dnia 13 października 2023 r., wydaną po wniesieniu przez K. S. skargi na bezczynność, odmówił następcom prawnym W. K. zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "[...]". Wciąż zachodziła jednak konieczność rozważenia, czy Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie ze skargi K. S., mając na uwadze jego indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając czy bezczynność organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało natomiast wpływ na ewentualne przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W konsekwencji NSA zalecił Sądowi pierwszej instancji, by rozpoznając skargę ponownie dokonał rozstrzygnięcia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także odniósł się do wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i wydał rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, jako przekazanej do tut. Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny, występował przewidziany w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.) stan związania wykładnią. W myśl tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 1). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednocześnie jak przyjmuje się w orzecznictwie, ocena prawna może dotyczyć nie tylko stanu faktycznego, czy wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ale też takich elementów sprawy, jak prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 28 marca 2023 r., II FSK 2317/20). Rozpoznając zatem skargę przy uwzględnieniu oceny prawnej zaprezentowanej przez NSA w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2024 r., I OZ 413/24 należy wyjść od tego, że pojęcie bezczynności z dniem 1 czerwca 2017 r., w ramach obszernej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten w obecnym brzmieniu stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przyjmując tak ukształtowaną definicję omawianego pojęcia można stwierdzić, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi dotyczącego zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku poprzednika Skarżącego o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "[...]" stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent rozpatrzył tę sprawę i zakończył ją decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr 739/SD/2023, mocą której odmówił następcom prawnym W. K. zwrotu rzeczonej nieruchomości. Wprawdzie, co dostrzega skład orzekający Sądu, wydanie tej decyzji nastąpiło już po złożeniu rozpatrywanej skargi, niemniej jednak załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, choć nie wyłącza możliwości orzekania o bezczynności organu administracji, to z pewnością czyni bezprzedmiotowym tę skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast efektywność prowadzenia postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 13 października 2023 r., nr 739/SD/2023 stwierdzić należy, że Skarżący zasadnie zarzucił Prezydentowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości, która – w ocenie Sądu – miała charakter rażący. Sąd stwierdził, że terminy załatwienia tej sprawy określone w art. 35 k.p.a. zostały przez organ znacząco przekroczone. Wystarczy zauważyć, że sprawę tą zainicjował wniosek, który do Prezydenta wpłynął w dniu 31 grudnia 2009 r., a do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności, który byłby niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając więc na uwadze, że postępowanie to toczyło się blisko 14 lat od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu kwalifikacji tej nie mogą zmienić okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę. Skład orzekający stwierdził, że cała w zasadzie dokumentacja zalegająca w aktach administracyjnych dotyczy innej sprawy, która toczyła się w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nie ma też w ocenie Sądu znaczenia, że wcześniej, na skutek rozpatrzenia innego środka służąca dyscyplinowaniu opieszałego organu, Wojewoda wyznaczył Prezydentowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy tym bardziej, że pomimo upływu tego terminu sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości nadał, aż do 13 października 2023 r., pozostała nierozpatrzona. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Warto podkreślić, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała. Sąd uznał jednocześnie, że w sprawie, choć zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., to nie zgodził się z wyrażonymi w skardze oczekiwaniami co do wysokości tej kwoty. Tu trzeba by wyjaśnić, że zasądzenie od organu administracji, którego opieszałość była przedmiotem skargi jest swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania, pełni więc w pewnym stopniu rolę kompensacyjną i ma na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przede wszystkim jednak ma ona oddziaływanie o charakterze represyjnym i dlatego powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że organ wprawdzie przekroczył termin załatwienia sprawy, a przekroczenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Natomiast nie ma obaw – przede wszystkim z uwagi na zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji – że Prezydent w dalszym ciągu będzie ignorował obowiązujące przepisy prawa. Dlatego żądanie Skarżącego dotyczące orzeczenia o przyznaniu na rzecz Skarżącego sumy w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznano za zasadne wyłączenie do kwoty 1.000,00 zł. Sąd zasądził też na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach, które obejmują 100 zł wpisu od skargi, a także koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.