I SAB/Wa 196/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z skargi W. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia odpowiedzi dotyczącej wydania decyzji w sprawie o ustalenie kapitału początkowego postanawia: odrzucić skargę. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieudzielenia jej odpowiedzi na pismo z 17 grudnia 2024 r. dotyczące wydania decyzji o w sprawie o ustalenie kapitału początkowego. Podała, że pomimo złożenia do Prezesa ZUS ponaglenia organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, co narusza art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, że 17 grudnia 2024 r. W. B. złożyła za pośrednictwem platformy PUE ZUS zapytanie w sprawie ustalenia jej kapitału początkowego. Ponowie wystąpiła z takim zapytaniem w formie ponaglenia - również za pośrednictwem platformy PUE ZUS 9 stycznia 2025 r. Organ rentowy nie udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi w tej kwestii. Odnosząc się do wniesionej skargi na bezczynność, tj. na nieudzielenie odpowiedzi na pismo z 17 grudnia 2024 r. dotyczące kapitału początkowego ZUS wskazał, że regulacja prawna dotycząca kapitału początkowego znajduje się w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631) – dalej zwanej "ustawą emerytalną". Zgodnie z art. 173 ust. 1 i 3 ustawy emerytalnej dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., którzy przed dniem wejścia w życie ustawy opłacali składki na ubezpieczenie społeczne lub za których składki opłacali płatnicy składek, ustala się kapitał początkowy i wartość tego kapitału ustala się na dzień 1 stycznia 1999 r. Według art. 175 ust. 3 ustawy emerytalnej ustalenie kapitału początkowego następuje w formie decyzji organu rentowego, od której przysługują środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 180 § 1 kpa w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Ponadto zgodnie z art. 181 kpa organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1. Z art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc) wynika, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W szczególności, zgodnie z art. 476 § 2 i 3 kpc przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m.in. ubezpieczeń społecznych oraz emerytur i rent; a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Zdaniem ZUS rozpoznanie sprawy objętej zakresem regulacji ustawy emerytalnej, w tym kapitału początkowego, w której organ rentowy wydał decyzję lub nie wydał takiej decyzji w wymaganym terminie, należy do sądu powszechnego. W obu przypadkach stronie postępowania w takiej sprawie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego od decyzji lub odwołanie w związku z niewydaniem decyzji - art. 4779 § 1 i 4 kpc w zw. z art. 83 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350) – dalej zwanej "ustawą o sus". Powyższe świadczy zatem o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu, skoro sprawy związane z kapitałem początkowym należą do właściwości organów rentowych i są załatwiane w formie decyzji administracyjnej organu rentowego, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Odwołanie takie przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w ustawowym terminie. Zdaniem Zakładu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest zatem ustawowo właściwy w zakresie rozpoznawania sprawy ze skargi na bezczynność organu rentowego w sprawie dotyczącej kapitału początkowego. W ocenie ZUS w takim stanie sprawy niniejsza skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt III SAB/Wr 7/25 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę ze skargi do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma siedzibę w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i dlatego podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 ppsa). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 ppsa, a zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu (bądź przepisach szczególnych) nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Trzeba wskazać, że skarga W. B. dotyczy bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w nieudzieleniu odpowiedzi na pismo skarżącej z 17 grudnia 2024 r. dotyczące wydania decyzji w sprawie o ustalenie kapitału początkowego. Skarżąca pomija jednak to, że zgodnie z art. 175 ust. 3 ustawy emerytalnej od decyzji organu rentowego w przedmiocie ustalenia kapitału początkowego przysługują osobie zainteresowanej środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach. Przepisy te zawarte są w ustawie o sus oraz w kpc. Według art. 83 ust. 1 ustawy o sus decyzje wydawane przez ZUS w przedmiocie ubezpieczeń społecznych i świadczeń z ubezpieczeń społecznych (kapitał początkowy jest elementem składowym wysokości emerytury – art. 25 ustawy emerytalnej) nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego. Jak wynika z art. 83 ust. 2 ustawy o sus od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kpc. Decyzja, o której mowa wyżej, podlega właściwości sądu okręgowego (art. 4778 kpc). Kodeks postępowania cywilnego normuje m.in. postępowanie z zakresu ubezpieczeń społecznych i świadczeń emerytalno-rentowych prowadzone przed organami rentowymi (art. 1 i art. 476 § 2 pkt 1 i 2 kpc). Konsekwentnie ustawodawca w art. 83 ust. 3 ustawy o sus przyjął, że odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z powyższym przepisem skorelowany jest art. 4779 § 4 kpc. Z przepisu tego wynika, że jeżeli organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Wobec tego, że zwalczanie bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o ustalenie kapitału początkowego nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł, jak w sentencji.