I SAB/Wa 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1999 r. M. B. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wniosek został ponowiony pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent W. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o przesłanie akt własnościowych wskazanej nieruchomości. Akta zostały przesłane do organu przy piśmie z dnia [..] stycznia 2007 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. pełnomocnik M. B. – S. B., poinformował, że zmarła współwłaścicielka nieruchomości M. M. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. organ wezwał w/w do dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej. Żądane postanowienie przedłożono w dniu [...] czerwca 2010 r.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., po uzyskaniu postanowienia spadkowego i ustaleniu stron postępowania, organ zwrócił się do Archiwum [...] o informację o przedwojennej zabudowie, plany zagospodarowania przestrzennego i opracowanie przedmiotowej nieruchomości oraz do Wydziału [...] o informacje dotyczące [..] (pismo z dnia [..] marca 2010 r.). Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent W. udzielił stronie informacji, że trwa analiza zgromadzonej dokumentacji, a decyzja w sprawie zostanie podjęta do końca czerwca 2011 r. Organ pismami z dnia [...] października 2011 r. wystąpił m.in. do [...] o aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów oraz identyfikację i rozliczenie dawnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego na stan obecny. Organ zwrócił się do [...] o przedłożenie akt lokalizacyjnych nieruchomości. Jednocześnie poinformował stronę o braku możliwości zakończenia postępowania, nie wskazując planowanego terminu jego zakończenia. W odpowiedzi na wezwanie [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał, że nie jest w stanie na podstawie posiadanych dokumentów podać, w jakich działkach ewidencyjnych obecnie znajduje się dawna nieruchomość położona w W. przy ul. [...] w związku z czym niezbędne jest wykonanie opinii geodezyjnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent W. wystąpił do [...] o dokumenty, które pozwolą określić datę pozbawienia możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przez dawnego właściciela, a także o wszelkie dokumenty dotyczące budowy ulicy [...] w W. W dniu [...] czerwca 2012 r. Miasto W. zawarło z uprawnionym geodetą umowę na wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu granic nieruchomości hip. nr [...], położonej w W. przy ul. [..], stanowiącej byłą własność W. W. oraz rozliczenie powierzchni działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi obecnie ta nieruchomość. Wykonane opracowanie zostało dołączone do akt sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. P. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w sprawie o odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 269/12 odrzucił skargę. Akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu [...] października 2012 r. W międzyczasie Prezydent W. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował stronę, że z uwagi na konieczność opracowania geodezyjnego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Wskazał, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] listopada 2012 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. P. B. złożył do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za opisaną nieruchomość. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta W. w dniu [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. P. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia [...] marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...]. W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że ponad 8 letni termin rozpoznania sprawy daleko przekracza ustawowe terminy. Ponadto organ podaje kolejne terminy zakończenia sprawy nie dotrzymując ich. Zdaniem skarżącego organ pozoruje prowadzenie postępowania, w celu jego jak najpóźniejszego zakończenia. Prezydent W. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wskazał, iż z uwagi na konieczność dokonania analizy akt oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Organ poinformował strony, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w toku postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Podał, że w sprawie zachodzi jeszcze konieczność wykonania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2013 r. strony zostały poinformowane, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ wskazał, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W sprawie nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku z dnia [..] grudnia 1999 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. nr [...] nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w tej sprawie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Od dnia złożenia wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w tej sprawie minęło ponad 13 lat. Podkreślenia wymaga przy tym, że od dnia złożenia wniosku, ponowionego przez M. B. pismem z dnia [...] grudnia 2005 r., przez prawie 10 lat nie podejmowano w sprawie żadnych działań. Wskazania wymaga też, że choć pełnomocnik wnioskodawczyni poinformował organ w grudniu 2007 r. o tym, że zmarła jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, organ dopiero [...] lipca 2009 r., a zatem po półtora roku, wezwał stronę do nadesłania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W tym czasie postępowanie nie było zawieszone. Po uzyskaniu zaś w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienia Sądu [....] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M., organ w 2010 r. wystąpił jedynie do Archiwum [...] (pismem z dnia [....] sierpnia 2010 r.) o wszelkie materiały dotyczące ewentualnego przedwojennego budynku posadowionego na nieruchomości. Od grudnia 2010 r., gdy uzyskano odpowiedź z Archiwum [...] do marca 2011 r. nie podjęto żadnych działań w sprawie. Poza zawiadomieniem strony w dniu [...] marca 2011 r., na podstawie art. 36 k.p.a., o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania (do końca czerwca 2011 r.), organ również przez następne 7 miesięcy nie dokonywał czynności w sprawie. Od października 2011 r., gdy organ przesłał do wiadomości strony treść pisma z dnia [...] października 2011 r. do czasu złożenia skargi z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. organ, w dniu [...] stycznia 2012 r. wystąpił jedynie do Zarządu [...] o przekazanie dokumentów pozwalających określić datę pozbawienia faktycznego władania nieruchomością, a w dniu [...] czerwca 2012 r. zawarto umowę z uprawnionym geodetą na wykonanie opracowania w zakresie wykreślenia granic nieruchomości. Opracowanie to zostało wykonane. W dniu [...] lipca 2012 r. organ dopełnił wprawdzie obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i zawiadomił stronę, że postępowanie zakończone zostanie do dnia [..] listopada 2012 r., jednakże i ten termin nie został dotrzymany. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tej sprawie nacechowane było opieszałością i nieskutecznością. Organ wprawdzie podejmował pojedyncze czynności od roku 2009, jednakże były one nieefektywne. Tak prowadzone postępowanie nie było ani wnikliwe ani szybkie, jak tego wymaga przepis art. 12 k.p.a. Z kolei brak niezwłocznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego nie pozwalał na zakończenie postępowania w sprawie. W sprawie tej rażąco naruszony został, poza przepisem art. 12 k.p.a., przepis art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę nawet stopień skomplikowania sprawy o odszkodowanie za nieruchomość [...], stwierdzić należy, że powyższe nie usprawiedliwia faktycznego braku jakiegokolwiek działania organu przez większą część trwania postępowania. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy, w tym przestrzeganie terminów wyznaczonych przez ustawodawcę. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym – z uwzględnieniem koniecznego postępowania dowodowego – terminie. W sprawie niniejszej postępowanie nie było prowadzone z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ustalenia powyższego nie zmienia dopełnienie przez organ (dwukrotnie w 2011 r., raz w 2012 r. i dwukrotnie w 2013 r.), obowiązku określonego w przepisie art. 36 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że dokonywanie analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, na co m.in. organ powoływał się w pismach do stron, stanowi jeden z elementów postępowania administracyjnego i nie uzasadnia jego wydłużania ponad terminy określone w art. 35 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.