I SAB/Wa 197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę w części dotyczącej rozpoznania wniosku M. W. z [...] maja 2016 r. za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r.; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie objętym decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...]; 3. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2016 r., w zakresie objętym decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...].; 4. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z [...] maja 2018 r. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], a w konsekwencji bezczynność organu, w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci F. W., N. W. oraz M. W. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie: - art. 8 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 12 § 1 kpa, poprzez ograniczenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w sytuacji, gdy przepis nakazuje wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, stosowanie możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia, - art. 35 § 1—3 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez okres 24 miesięcy od daty złożenia wniosku tj. od dnia [...] maja 2016 r. a w konsekwencji nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie 1 miesiąca, w sytuacji, gdy wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie nie później niż w terminie 1 miesiąca, a szczególnie skomplikowanej - 2 miesięcy, - art 36 § 1 i 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z przepisu jasno wynika dla organu obowiązek powiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniu o prawie do wniesienia ponaglenia. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący, wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskiem z [...] maja 2016 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci F. W., N. W. oraz M. W. Wskazała, iż z uwagi na fakt, że ojciec dzieci przebywa i pracuje w [...], organ przekazał wniosek do Marszałka Województwa [...] - [...] Centrum Polityki Społecznej Wydział d/s Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w W. Skarżąca podniosła, iż wobec bezczynności organu złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Marszałkowi Województwa [...] termin załatwienia sprawy do [...] grudnia 2017 r. Pomimo powyższego, sprawa nie została dotąd rozpoznana. Skarżąca dodała, iż wniosek z [...] maja 216 r. dotyczy świadczeń niezbędnych dla zaspokojenia potrzeb jej trojga dzieci, które tej możliwości są faktycznie, przez zaniechanie organu, od dwóch lat pozbawione. Wskazała również, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożyła do organu wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko na kolejny okres zasiłkowy, tj. 2017/2018 i także w tej sprawie nie została dotychczas podjęta żadna decyzja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podniósł, iż w związku z aktywnością zawodową męża wnioskodawczyni na terytorium [...] w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał, że w okresie od kwietnia 2016 r. do listopada 2016 r. M. W. była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce i krajem właściwym do wypłaty świadczeń na dzieci w powyższym okresie była [...]. Wobec powyższego, w dniu [...] grudnia 2017 r. organ przekazał wniosek z [...] maja 2016 r. do rozpatrzenia przez instytucję właściwą w [...]. Natomiast w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. wnioskodawczyni była aktywna zawodowo i w tym okresie krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczenia wychowawczego była Polska. Wojewoda wskazał, iż z uwagi na powyższe decyzją z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2016 r., przyznał M. W. prawo do świadczenia wychowawczego na N. W. i M. W. w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. oraz odmówił prawa do ww. świadczenia na dziecko: F. W. w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Wojewoda wskazał, iż z uwagi na brak odpowiedzi instytucji właściwej w [...] zostało do tej instytucji wysłane kolejne ponaglenie. Brak odpowiedzi z instytucji właściwej w [...] powoduje jednak, że Wojewoda nie może wydać decyzji rozpoznającej wniosek skarżącej. Dopiero po ustaleniu uprawnienia do świadczeń rodzinnych na terytorium [...] zostanie wydana decyzja dotycząca dodatku dyferencyjnego w Polsce. Organ podkreślił, iż nie ma wpływu na tryb, terminy oraz procedowanie przy rozpatrywaniu przekazywanych wniosków przez instytucje zagraniczne. Dodał, iż opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o świadczenia w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego spowodowane są przekazaniem przez Marszałka Województwa [...] nierozpatrzonych i niejednokrotnie niekompletnych akt, co wydłuża toczące się obecnie przed Wojewodą [...] postępowania administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga na bezczynność okazała się zasadna jedynie w części. Sąd nie uznał bowiem za zasadną skargi M. W. na bezczynność Wojewody [...] w części dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. Z akt sprawy wynika, iż wobec treści art. 68 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. w sprawie wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. zastosowanie znajdzie – na zasadzie pierwszeństwa – ustawodawstwo [...]. Wobec powyższego, w dniu [...] grudnia 2017 r. organ przekazał wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za powyższy okres do właściwej instytucji w [...] ([...]), o czym poinformował skarżącą. Z akt sprawy wynika również, iż wobec nieotrzymania odpowiedzi od instytucji [...], w dniu [...] czerwca 2018 r. organ ponowił swoje wystąpienie do instytucji [...] ([...]). Powyższe oznacza, iż Wojewodzie [...] nie można zarzucić bezczynności w części dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. Brak odpowiedzi właściwej instytucji w [...] w sprawie ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych na terytorium [...] powoduje, ze Wojewoda [...] nie może rozpoznać wniosku skarżącej za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r., to jest za okres, w którym na zasadzie pierwszeństwa znajduje zastosowanie ustawodawstwo [...]. Podzielić trzeba stanowisko organu, iż nie ma on wpływu na tryb, terminy oraz procedowanie przy rozpatrywaniu przez instytucje zagraniczne przekazywanych wniosków. Skoro zatem skarga w opisanym wyżej zakresie okazała się niezasadna, sąd nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w określonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Po analizie akt sprawy Sąd stwierdził natomiast, iż organ pozostawał w bezczynności w części dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r., to jest za okres objęty decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., Nr [...] (pkt 3 sentencji wyroku). Jak wynika z akt sprawy, za powyższy okres, stosownie do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, krajem pierwszeństwa do rozpoznania wniosku o ustalenie świadczenia wychowawczego była Polska. Z akt sprawy wynika również, iż decyzją z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] rozpoznał wniosek skarżącej z [...] maja 2016 r. za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Nastąpiło to jednak już po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu. W sytuacji gdy organ wydał stosowny akt w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organu do wydania w określonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w części już przez organ rozpoznanej, to jest w zakresie objętym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. (punkt 2 sentencji wyroku). Wydanie przez organ decyzji, po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powoduje jednak, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu w części dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. w zakresie objętym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., to jest za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu od Ośrodka Pomocy Społecznej wniosku skarżącej pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po sześciu miesiącach (pismo organu do skarżącej z [...] grudnia 2016 r. z wezwaniem do przekazania informacji dotyczących zatrudnienia jej męża). Kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero w grudniu 2017 r., tj. po złożeniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zaś decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r., to jest za okres, w którym krajem pierwszeństwa była Polska, organ wydał w dniu [...] czerwca 2018 r., to jest już po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. Organ nie informował również strony postępowania o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa. W opisanych okolicznościach nie można zatem przyjąć aby organ działał w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ponad dwuletniej bezczynności organu w rozpoznaniu ww. wniosku w powołanym zakresie nie mogą usprawiedliwiać przyczyny podniesione w odpowiedzi na skargę, a w szczególności przekazanie Wojewodzie [...] przez Marszałka Województwa [...] nierozpatrzonych i niejednokrotnie niekompletnych akt. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadziłaby do obejścia jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 kpa. Przy czym pamiętać trzeba, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2016 r. w zakresie objętym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., to jest za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, brak jest w ocenie Sądu, wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Wymierzenie organowi grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Z kolei, suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Przy ocenie wniosku skarżących o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej Sąd uwzględnił okoliczność, iż decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] rozpoznał wniosek skarżącej za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r., choć uczynił to dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu (pkt 4 sentencji). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji. W punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w pkt 1 i 4 sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.