I SAB/Wa 198/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku o wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku P. z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę publiczną ul. [...] w W. oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. w W. reprezentowane przez radcę prawnego B. D. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w sprawie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki nr ewid. [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2002r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] na m.in. działki: nr [...] przeznaczone "pod ulicę". Stronami postępowania podziałowego byli: P., W. i L. K. oraz A. G. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2003r. P. wystąpiła o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za działki nr [...]. W toku ww. postępowania administracyjnego odbyły się w dniu [...] października 2008r. rokowania stron w sprawie wysokości odszkodowania. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na zaproponowaną wartość odszkodowania [...] zł/m2. Następnie w dniu [...] lipca 2011r. odbyła się rozprawa administracyjna w trakcie, której przedstawiciele Prezydenta W. stwierdzili, że operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010r. określający wartość nieruchomości na kwotę [...] zł/m2 stracił aktualność. P. akceptowała ww. operat szacunkowy. W sprawie został sporządzony w dniu [...] marca 2011r. kolejny operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na kwotę [...] zł/m2. Podobnie, jak przy wcześniejszym operacie szacunkowym Spółdzielnia nie wnosiła zastrzeżeń. Dnia [...] sierpnia 2011r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna. Spółdzielnia pismem z dnia 18 stycznia 2012r. wystąpiła do organu o wydanie decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania. Organ pismem z dnia 7 marca 2012r. powiadomił o utracie ważności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2011r. i konieczności zaktualizowania go oraz terminie załatwienia sprawy ustalonym do końca 2012r. Organ w piśmie z dnia 11 stycznia 2013r. powiadomił Spółdzielnię o konieczności zlecenia kolejnego operatu szacunkowego i terminie rozstrzygnięcia sprawy do końca czerwca 2013r. Na rozprawie administracyjnej z dnia [...] lipca 2013r. przedstawiony został kolejny operat szacunkowy. Spółdzielnia nie wnosiła zastrzeżeń do ww. operatu szacunkowego. Prezydent W. pismem z dnia 26 czerwca 2013r. powiadomił Spółdzielnię, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 grudnia 2013 roku. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013r. Spółdzielnia wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] uznał, że ww. pismo stanowi zażalenie i postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. wyznaczył Prezydentowi W. termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 21 marca 2014r. P. w W. reprezentowane przez radcę prawnego B. D. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki nr [...]. Skarżąca wnosiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej odszkodowania w terminie 1 miesiąca, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania oraz obciążenia organu kosztami postepowania. Prezydent W. wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, w zakresie przewlekłości postępowania organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W odniesieniu do skargi na przewlekłość wskazać należy, iż instytucja ta wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako p.p.s.a., opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Podsumowując przesłanki, ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość w prowadzeniu postępowania, gdyż organ nie załatwił sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Ponadto organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ zlecił na przestrzenie lat 2010-2013 sporządzenie trzech operatów szacunkowych, w sytuacji gdy wysokość odszkodowania za metr kwadratowy w każdym z tych operatów była zbliżona. Ponadto, strony postępowania administracyjnego nie wnosiły zastrzeżeń do operatów szacunkowych. Działania organu w tym zakresie nosiły znamiona przewlekłości. Organ wskazywał, że pismem z dnia 5 grudnia 2013r. zaprosił L. K. do siedziby biura celem podpisania ugody administracyjne. Pomimo dwukrotnej próby doręczenia ww. pisma do organu wróciło pismo z adnotacja o nie podjęciu awizowanej przesyłki. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Nie można zatem uznać za okoliczność wyłączającą przewlekłość trudności w doręczeniu pisma jednej ze stron postępowania. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że przewlekłość Prezydenta W. miała miejsce z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9. art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało wyznaczyć organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Stwierdzona przewlekłość miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący. Organ podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy, robił to jednak w sposób mało efektywny i bez dołożenia należytej staranności. Do rokowań stron doszło dopiero w 2008 roku, w latach 2010-1013 sporządzono trzy operaty szacunkowe, przy czym wysokości odszkodowań były zbliżone a strony nie kwestionowały ustaleń operatów. Rozmiar naruszeń przepisów miał zatem charakter na tyle negatywny dla stron postępowania, iż należało uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd w przedmiotowej sprawie nie badał natomiast prawidłowości ustalenia stron przez organ w postępowaniu administracyjnym. Wykładnia w tym zakresie obejmowałaby bowiem merytoryczną ocenę prawidłowości postępowania a nie kwestie jego sprawności i efektywności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art.200 p.p.s.a.