I SAB/Wa 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. P., M. P., R. P. i M. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz B. P., M. P., R. P. i M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. P., M. P., R. P. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położony przy ul. [...]. Skarżący zarzucili Ministrowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy i wnieśli o zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania odwołania w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzanie od Ministra na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położony przy ul. [...]. Dnia 30 czerwca 2015 r. wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, jednakże do chwili złożenia skargi nie zostało ono rozpatrzone, mimo upłynięcia ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania (naruszenie art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 3, w związku z art. 12 kpa). Pismem z dnia 22 września 2015 r. organ został wezwany do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie złożonego odwołania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem skarżących Minister pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zasada szybkości nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Organ, mając na uwadze ilość podejmowanych czynności w sprawie, dochowuje staranności, aby czynności nie były podejmowane w dużych odstępach czasowych i zmierzały do jak najszybszego wydania rozstrzygnięcia. Jednakże skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, niewymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kpa. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Powyższe okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia bezczynności lub przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Dodatkowo Minister wskazał, że w dniu 25 października 2015 r. odbyły się wybory do Parlamentu, a następnie powołany został nowy rząd, nastąpiła również likwidacja Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz powołanie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Te zmiany organizacyjne, niezależne od organu, wpłynęły na przedłużenie prowadzonego postępowania. W dniu 25 kwietnia 2016 r. do akt sprawy wpłynęła kopia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydana po rozparzaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w dniu 27 lipca 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) wpłynęło odwołanie skarżących z dnia 30 czerwca 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości [...]. Od tego dnia rozpoczął się dla organu bieg terminu do jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie Minister nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Do dnia złożenia skargi na bezczynność Minister wystosował jedynie jedno pismo skierowane do Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 r. W aktach sprawy znajduje się także opinia geodezyjna z dnia [...] grudnia 2015 r. dotycząca przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania [...] z 1931 r. Poza tym Minister, aż do dnia [...] kwietnia 2016 r., nie podjął żadnych działań. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, a taki sposób działania godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Pamiętać należy, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy i to niezależnie od stopnia jej skomplikowania. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Takiej postawy organu na pewno nie mogą usprawiedliwiać okoliczności wskazane przez Ministra w odpowiedzi na skargę, w szczególności wielość prowadzonych jednocześnie spraw przy ograniczonych zasobach kadrowych, gdyż nie są to kwestie niezależne od organu. Sąd stwierdził, że choć istotnie rozpoznanie przez organ odwołania skarżących nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Takie stanowisko Sądu wynika także z okoliczności, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających odszkodowanie za przejęcie gruntu [...], wydanych wiele lat temu należą do spraw skomplikowanych. Równocześnie wyjaśnić należy, że w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. obecnie orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Wydanie tej decyzji przed rozpatrzeniem przez Sąd złożonej skargi, powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji odwoławczej kończącej postępowanie w sprawie przed datą orzekania przez Sąd uczyniło bezprzedmiotową skargę na bezczynność w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Z tych też względów, mając na uwadze wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżących z dnia 30 czerwca 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie 2 wyroku. W punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.