I SAB/Wa 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oddala skargę. W dniu 13 listopada 2007 r. A. [...] spółka z o. o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego polegającą na braku rozpatrzenia do chwili obecnej - pomimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 § 1 KPA - wniesionego przez poprzednika prawnego skarżącego wniosku z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Komisji Prawa Autorskiego do wydania decyzji i zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu A. [...] spółka z o. o. w K. podniosła, że w dniu 29 września 2006 r. został wniesiony wniosek o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. Dnia 20 lipca 2007 r. złożone zostało do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący zauważył, że stosownie do art. 35 § 1 KPA, załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki. Do chwili obecnej Komisja Prawa Autorskiego nie wydała rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w tym przepisie, zwłaszcza, że organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić zgodnie z art. 36 KPA. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 (Dz. U. Nr 21, poz. 164) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Na mocy wyroku Trybunału przepis powyższy utracił moc z dniem 1 września 2006 r. Art. 108 ust. 3 ustawy ustanawiał normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, do wyznaczania składów orzekających w sprawach wniosków o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z przedmiotów praw autorskich i praw pokrewnych, składanych przez organizacje zbiorowego zarządzania, oraz stanowił podstawę prawną dla wyznaczonego przez ministra składu orzekającego do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia tych tabel. Organ wskazał, że w dniu 29 września 2006 r. skarżąca, na podstawie art. 145a KPA wniosła do Komisji Prawa Autorskiego o wznowienie wszystkich postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. Z petitum wniosku i wyjaśnień skarżącej wynika, że chodzi o wszystkie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania, a więc także postępowania zakończone decyzją ostateczną ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie z art. 148 § 1 KPA organem właściwym do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W tym przypadku byłby to zatem siedmioosobowy skład Komisji, posiadający wyłączną kognicję do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń. Do takiego siedmioosobowego składu należałaby ocena jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Jednak w związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy, nie jest możliwe ani powołanie składów Komisji, które mogłyby rozpatrzyć wnioski o wznowienie (w zakresie tabel [...] i [...]), ani też rozpatrzenie takich wniosków przez Ministra (w zakresie tabel [...] i [...]). Minister utracił bowiem podstawę prawną do wyznaczania siedmioosobowych składów, które jako jedyne, w związku z posiadanymi kompetencjami przed uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy były właściwe do spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Organ zauważył, że wszelkie działania Ministra podejmowane wobec Komisji muszą dotyczyć konkretnych składów powołanych do rozpatrzenia konkretnych wniosków zgodnie z ustawą. Ustawa nie przekazuje jakichkolwiek kompetencji całości Komisji jako liście arbitrów, brak jest też przepisów ustrojowych o organizacji wewnętrznej oraz zasad postępowania Komisji jako listy arbitrów. Kierowanie przez ministra wniosków do tak rozumianej Komisji oznaczałoby ich niewykonalność. Działanie takie wywarłoby skutki dopiero w momencie powołania składu ustrojowo tożsamego ze składem orzekającym w sprawie głównej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, co nie jest możliwe z uwagi na brak podstawy prawnej. Z tej samej przyczyny nieuprawnione byłoby także kierowanie wniosków do składów rozpatrujących w przeszłości wnioski o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń. Składy te były powoływane do konkretnych spraw i z ich zakończeniem przestały funkcjonować, nie wspominając, że arbitrzy, którzy orzekali w tych sprawach, mogą już nie piastować swojej funkcji, skoro, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagrodzenia jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.), mandat członka Komisji trwa trzy lata). Z drugiej strony, w związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie była to bowiem kompetencja samodzielna, a jedynie wskazana w art. 108 ust. 4 ustawy funkcja organu odwoławczego od orzeczeń Komisji podejmowanych w trybie art. 108 ust. 3. W obowiązującym stanie prawnym brak jest zatem przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Podejmowanie takich decyzji przez Ministra stanowiłoby złamanie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a także w art. 6 KPA. Zgodnie z przyjętą wykładnią art. 7 Konstytucji, znajdującą swój wyraz m.in. w orzecznictwie NSA, normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie określona w ustawie; nigdy nie można przyjmować domniemania kompetencji publicznoprawnej, o ile przepisy ustawowe w tym względzie milczą (postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2004 r., FSK 417/2004, LexPolonica nr 4075543). Konstrukcja domniemania kompetencji publicznoprawnej, jako sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, została także zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok TK z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt K 14/2002, OTK ZU 2002 Nr 4a, poz. 45). Określony w art. 19 KPA obowiązek przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej przez organy publiczne oznacza konieczność kontrolowania swojej właściwości przez te organy od momentu wszczęcia postępowania, aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. O właściwości rzeczowej organu, a więc o możliwości rozpatrywania określonej kategorii spraw decydują nie przepisy prawa administracyjnego określające ustrój organów, czy zakres działania, a przepisy kompetencyjne zawarte w przepisach prawa materialnego (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 124 i nast.). Pismem z dnia 20 lipca 2007 r. skarżąca złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ma tu miejsce podobna sytuacja prawna. Brak podstawy powołania właściwych składów Komisji, które mogłyby rozpatrzyć wnioski powoduje, przy założeniu, że minister jest organem stopnia wyższego wobec Komisji, niemożność zastosowania przez Ministra środków przewidzianych w art. 37 § 2 KPA. Brak adresata postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy powoduje, iż organ wyższego stopnia, w tym przypadku Minister, dopuściłby się rażącego naruszenia prawa - art. 124 § 1 KPA, zaś wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, w związku z istnieniem obiektywnej przesłanki braku podstawy prawnej powołania składu Komisji i brakiem organu właściwego do podjęcia czynności, nie jest możliwe. Ponadto wykonalność takiego postanowienia również jest wątpliwa, gdyż pomimo próby dyscyplinowania Komisji, nie zmieni to faktu braku podstawy prawnej umożliwiającej Ministrowi powołanie siedmioosobowego składu. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA, nakazujące organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa, organ stwierdził, że podjęcie jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie zarówno przez Komisję Prawa Autorskiego jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest niemożliwe. O powyższym pełnomocnik skarżącej został poinformowany pismem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 września 2007 r. Należy także nadmienić, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżąca skierowała skargę do Komisji Prawa Autorskiego, która jednak, z przyczyn wskazanych wyżej, nie ma możliwości przekazania jej do Sądu. W związku z tym, nie chcąc ograniczać prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez sąd, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skargę przekazuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ powołujący Komisję Prawa Autorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Mając zatem na uwadze istotę niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Komisji Prawa Autorskiego nie można postawić zarzutu bezczynności i zobowiązać jej do załatwienia wniosku o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Poza sporem jest bowiem, że wniosek Telewizji [...] spółki z o. o. z siedzibą w K. o "wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń" z dnia 29 września 2006 r., jak i dalsze pisma Spółki [...] (z dnia 6 grudnia 2006 r.), czy jej następcy prawnego [...] spółki z o. o. z siedzibą w K. (z dnia 28 marca 2007 r., 20 lipca 2007 r.) pozostają w gestii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o czym świadczą podejmowane przez ten organ czynności procesowe w sprawie, opisane w kierowanych przez ten organ do wnioskodawcy pismach z dnia: 30 listopada 2006 r., 22 marca 2007 r., 27 września 2007 r. Nie można więc uznać, jak to przyjęła skarżąca Spółka, że adresatem skargi, który winien być zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań jest Komisja Prawa Autorskiego, skoro organ ten nigdy nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie otrzymał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego opisanego w skardze wniosku o wznowienie postępowań wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzut bezczynności postawić można co najwyżej Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro ten, otrzymawszy wniosek o wznowienie postępowań skierowany do Komisji Prawa Autorskiego nie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i nie przekazał tego wniosku do organu właściwego – Komisji Prawa Autorskiego, w trybie art. 65 § 1 KPA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego przez Ministra stanowiska, według którego, siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego jest organem do którego należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 KPA), oraz że na skutek wejścia w życie z dniem 1 września 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, brak podstawy prawnej do wyznaczenia przez Ministra siedmioosobowego składu orzekającego Komisji. Uszło uwadze Ministra, że Trybunał Konstytucyjny w powyższym orzeczeniu nie zakwestionował istnienia Komisji Prawa Autorskiego jako organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 3 KPA, lecz uznał niekonstytucyjność przepisu art. 108 ust. 3, z tego względu, że przepis ten nie gwarantował nadawcom radiowym i telewizyjnym (emitentom i remitentom utworów) równoprawnej z organizacjami autorów utworów pozycji w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń (kształtowania wysokości stawek wynagrodzeń) oraz nie zapewniał tym pierwszym pełnej ochrony w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Konsekwencją stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest to, że nadal obowiązują przepisy art. 108 ust. 1-2, 4, 8 i 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Z przepisów tych wynika natomiast, że Komisja Prawa Autorskiego jest organem kolegialnym składającym się z czterdziestu arbitrów. Arbitrzy ci w okresie od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania do chwili orzekania przez Sąd są stale powoływani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na kolejne kadencje, o czym świadczą: Decyzja Nr [...] Ministra Kultury z [...] listopada 2004 r. w sprawie powołania Komisji Prawa Autorskiego (Dz. Urz. MK Nr 8, poz. 50 i Decyzja Nr [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie powołania Komisji Prawa Autorskiego (Dz. Urz. MKiDN Nr 6, poz. 86). Obowiązują również przepisy określające szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, a w szczególności podstawa prawna do wyznaczenia siedmioosobowego składu Komisji spośród jej arbitrów do rozpoznania wniosku, którą stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia. W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej stan prawny świadczy o tym, że Komisja Prawa Autorskiego w sensie ustrojowym cały czas jest organem administracji publicznej, posiadającym substrat osobowy. Inną kwestią jest natomiast to, że organ ten w sensie procesowym, w konkretnej sprawie działa w składach siedmioosobowych. Nie jest więc tak, jak twierdzi Minister, że organem, o którym mowa w art. 148 § 1 KPA jest siedmioosobowy skład Komisji, lecz Komisja działająca w tym składzie, który jak wskazano wyżej, może być wyznaczony. Podsumowując należy zatem przyjąć, że co prawda Komisja w składzie siedmioosobowym mogła być wyznaczona i mogła otrzymać od Ministra wniosek o wznowienie postępowań, lecz formalnie nie mogłaby załatwić sprawy co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 KPA), skoro utracił moc przepis prawa stanowiący podstawę materialnoprawną załatwienia sprawy (art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). W tym więc zakresie stanowisko Ministra Sąd uznał za zasadne. Uzupełniająco trzeba wskazać, że w takim przypadku zastosowanie miałby art. 35 § 5 KPA, ponieważ z przyczyn niezależnych od Komisji okres trwania braku regulacji prawnej w zakresie zatwierdzania tabel wynagrodzeń nie byłby wliczany do terminu załatwienia tej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.