I SAB/Wa 201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 maja 2018 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy rozpoznawaniu jego wniosku o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. Miasto [...] wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. o ustanowieniu w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul [...], w związku obarczeniem jej wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., żądając jednocześnie wstrzymania jej wykonania. Na skutek bowiem wcześniejszych postepowań nadzorczych i wydanych w nich decyzji (wyeliminowanych następnie z obrotu prawnego) doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje wcześniejsza decyzja o charakterze ostatecznym negatywnie rozpoznająca wniosek dekretowy, tj. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1961 r. Nr [...] . W związku zaś z nieprzystąpieniem w wykonania decyzji z 2013 r. do zawarcia aktu notarialnego uprawniony z niej wystąpił przeciw ze skargą. Miasto zaznaczało przy tym, że zaniechanie skorzystania przez organ z możliwości wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do trudnych lub niemożliwych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień do gruntu stanowiącego własność komunalną. W nawiązaniu do powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 17 stycznia 2018 r. poinformowało Prezydenta [...], iż wady wskazywane wady kwestionowanej obecnie decyzji usunęło jej rozstrzygnięcie ujęte w decyzji nadzorczej z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Stąd nie dostrzega koniecznością wszczęcia postępowania nadzorczego, traktując przy tym wystąpienie Miasta, jako żądanie wszczęcia tego postępowania z urzędu. W związku z czym uznawało także, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. Ponagleniem z 24 stycznia 2018 r. Miasto [...] zwróciło się do Kolegium o wstrzymanie na jego wniosek wykonania ww. decyzji i wydania w nim stosownego postanowienia na podstawie z art. 159 § 1 k.p.a. Odpowiadając na nie organ, w piśmie z 31 stycznia 2018 r., podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. W tym stanie rzeczy Miasto [...] wniosło wskazana na wstępie skargę, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] rażące naruszenie przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6-8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. polegające na niepodejmowaniu koniecznych czynności procesowych, a nadto art. 36 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji w sprawie pomimo znacznego upływu czasu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty żądało: stwierdzenia, że Kolegium dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia wydania wyroku; wymierzenie Kolegium symbolicznej grzywny w wymiarze 1 zł; a także zasądzenia na rzecz Miasta zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. Uzasadniając symboliczny wymiar grzywny, skarżące Miasto wyjaśniało, iż nie jest jego intencją finansowe ukaranie organu, ale jedynie zapobieżenie jego dalszej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, podnosząc że Prezydent [...] nie jest stroną postępowania zakończonego własną decyzją z [...] marca 2013 r., zatem nie ma legitymacji do wszczęcia żądanego postępowania, jak również do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem jej jest bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], polegająca na braku rozpoznania wniosku Miasta [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w stosownym udziale do zabudowanego gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. dawnym numerem hip. [...], w związku z żądaniem twierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności, wobec sformułowanego przez organ stanowiska o niedopuszczalności skargi, z uwagi na nieprzysługiwanie Prezydentowi [...] (a dokładniej rzecz ujmując reprezentowanej przez niego jednostce samorządowej jaką jest gmina Miasto [...] statusu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r., zauważyć wypada, że ta okoliczność nie może być determinująca przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez ów podmiot skargi na bezczynność organu przy samym rozpoznawaniu podania mającego postępowanie w tej sprawie inicjować, czy ujętego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w ramach zarzutu nieważności decyzji. Istotą bowiem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: "p.p.s.a", jest zwalczanie stanu opieszałości organu polegającej na braku procesowej reakcji na zgłoszone we własnym imieniu przez określony podmiot czynności organu w sprawie należącej do jego kompetencji. Reakcja ta zaś winna nastąpić także wówczas, gdy podmiot żądający czynności w samej sprawie administracyjnej nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź zachodzą co do tego zasadnicze wątpliwości. Nie istnieją bowiem w procedurze administracyjnej przepisy, które zwalniały by organ w tego typu sytuacji z obowiązku zajęcia w przedmiocie złożonego podania stanowiska w adekwatnym akcie jurysdykcyjnym. Ten z kolei w zależności od okoliczności sprawy może przybierać formę decyzji rozstrzygającej meriti sprawę administracyjną objętą żądaniem, poprzedzone wydanym na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji (w sytuacji uznania, że podmiot inicjujący postępowanie ma w nim status strony i istotnie zachodzą warunki do wstrzymania jej wykonania) bądź mieć charakter wyłącznie formalny, jak np. wydane na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdy w ocenie organu taki status mu nie przynależy. Z tych samych przyczyn możliwe jest podjęcie formalnego postanowienia wpadkowego o odmowie wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, z uwagi na złożenie w tym względzie podania przez podmiot ku temu nie legitymowany. Tylko takie podejście do problemu legitymacji skargowej w sprawach wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, pozwala na zabezpieczenie praw osób inicjujących postępowanie przed arbitralnym i pozaprocesowym określaniem ich sytuacji prawnej w sprawie, a w konsekwencji także pochopnym zaniechaniem jej procedowania. Z tych względów żądanie odrzucenia skargi nie mogło okazać się skuteczne Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi, zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy rozpoznawaniu jego podania z 21 września 2017 r. o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] jak też samego wszczęcia wobec niej postępowania nadzorczego pozostaje w zwłoce, którą kwalifikować należy jako stan bezczynności. Z tą mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów stan taki zaistniał, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w podjęciu aktu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a,) W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. We wskazanym zatem okresie co do zasady winno być przeprowadzone zarówno czynności weryfikujące stronę formalną podania jak i wydany akt kończący postępowanie nim wywołane. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku w sprawie wywołanej wnioskiem Miasta [...], żaden akt jurysdykcyjny nie został podjęty, choć - zważywszy na datę wpływu żądania do organu (21 grudnia 2017 r.) - winno to nastąpić co do zasady najpóźniej do 21 lutego 2018 r. Co więcej organ ów nie uznawał, że takowy w ogóle winien w sprawie wydać. Wychodząc z błędnego założenia – jak można wnioskować z treści wyjaśnień kierowanych do wnioskodawcy w pismach z 17 stycznia 2018 r. i 14 lutego 2018 r. - że wystąpienie Miast [...], stanowi sygnalizację dostrzeżonego problemu zgodności z prawem decyzji dekretowej Prezydenta [...], uzasadniające ewentualne wszczęcie w stosunku do niej postępowania nieważnościowego z urzędu i w tym samym trybie wstrzymania jej wykonania, a nie jako żądanie wszczęcia tego postępowania i wydanie w nim przewidzianego w art. 159 § 1 k.pa. postanowienia na wniosek strony. Oznacza to, że w stanie bezczynności pozostaje on niemal od 10 miesięcy, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a) a nadto rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Ustalając termin w jakim organ będzie zobligowany do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego żądania, Sąd wziął po uwagę, że jego podjęcie nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenie materiału dowodowego. Z tego względu Sąd ocenił, że wystarczającym jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a). Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że mimo jej znacznych rozmiarów (10 miesięcy), nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, brak podjęcia aktu jurysdykcyjnego w sprawie wynikał w tym wypadku z błędnej interpretacji złożonego przez Miasto podania, jako pisma sygnalizującego dostrzeżone wady decyzji która t sygnalizacja stanowić mogła ewentualny asumpt dla organu do podjęcia w sprawie czynności z urzędu, do czego organ ów się w sposób negatywny ustosunkował. Z tego też powodu Sąd nie dostrzega obecnie potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w celu przymuszenia go do zakończenia postepowania, przez nałożenie nań przewidzianej w art. 149 § p.p.s.a. sankcją w postaci grzywny. W związku z czym część skargi zawierająca sformułowane w tym przedmiocie żądanie, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.