I SAB/Wa 202/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz R. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio wnioskiem z dnia [...] marca 1991 r. Z. G. (poprzednik prawny skarżącego) wystąpił o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...]. Wystąpienie to zostało następnie ponowione przez przez R. G. w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Organ prowadzący postepowanie rozpoczął kompletowanie materiału dowodowego sprawy jeszcze we wrześniu 1992 r., jednak sprawy nie zakończył. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie skarżących z dnia [...] lipca 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy, do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Prezydentowi W. w dniu [...] grudnia 2016 r. Następnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 1991 r. Z. G. oraz wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. R. G. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] – do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. U. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, położnej w W., pochodzącej z [...], działka [...] We wniesionej skardze z dnia [...] października 2016 r. R. G. zarzucił Prezydentowi W. naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających o wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o: - wyznaczenie Prezydentowi W. miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, - na podstawie art. 149 § 2 ppsa o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł Skarżący uzasadnił, że Prezydent W. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku i pomimo trwającego 25 lat postępowania oraz zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie, sprawa nie została zakończona. Organ zaś nie podejmuje jakichkolwiek czynności, mających na celu zakończenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "ppsa". sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 ppsa (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. organ zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie o odszkodowanie za nieruchomość [...] do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. U. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość i nie wydał oczekiwanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi, pozostawał w bezczynności gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania wskazanego uprzednio postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. zawieszającego postępowanie w sprawie. Skutki zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w art. 102 i 103 kpa. Zgodnie z ich treścią w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nadto zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zaś zgodnie z treścią art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w art. 35 kpa nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Wobec tego Sąd nie mógł nałożyć na organ zobowiązania do wydania w określonym terminie orzeczenia rozstrzygającego wniosek o przyznanie odszkodowania za wskazany grunt, gdyż zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 102 kpa, w czasie zawieszenia postępowania organ nie może podejmować żadnych czynności poza określonymi w tym przepisie. W tej sytuacji skarga na bezczynność, w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, stała się bezprzedmiotowa, co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego w tej części. Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a ppsa, do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad 25 lat nie zakończył sprawy. Po tak długim czasie uznał natomiast, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania i zawiesił przedmiotowe postępowanie. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki i to mimo tego, że okres bezczynności, podlegający ocenie, rozpoczyna się od daty wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś kończy się w dniu jego zawieszenia. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu trwająca do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, stwierdzić należy, że wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w przypadkach rażącej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa, a ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem organ, z uwagi na zawieszenie postępowania, w związku z innym toczącym się postępowaniem, nie może w obecnym stanie sprawy wydać w niej rozstrzygnięcia - a dopiero rozpoznanie wniosku dekretowego pozwoli mu na załatwienie sprawy o odszkodowanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o art. 151 wskazanej ustawy (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.