I SAB/Wa 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K., K. W., A. M., A. S., B. D., M. D., E. G. i P. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. K., K. W., A. M., A. S., B. D., M. D., E. G. i P. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 maja 2018 r. K. K., K. W., A. M., A. S., B. D., M. D., E. G. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul.[...], ozn. hip. nr [...] i ...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 30 listopada 1998 r. H. M. działająca w imieniu spadkobierców po zmarłych F. R. i jej córkach S. O. i L. P. wniosła o zwrot i odszkodowanie z tytułu przejęcia przez państwo mienia stanowiącego własność zmarłej F. R. wniosła m.in. o zwrot części gruntów położonych przy ul.[...]. W dniu 27 września 2017 r. pełnomocnik skarżących skierował do Prezydenta [...] pismo zatytułowane " pismo w toku postępowania", którym doprecyzował wniosek poprzedniczki prawnej jego mocodawców w ten sposób, że wniósł o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w oparciu o art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. W dniu 29 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących został poinformowany przez organ, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu warszawskiego, umowy przelewu wierzytelności zawartej pomiędzy E. W. i K. W. oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po B. K. i B. C.. Ponadto organ zwrócił się o nadesłanie oryginałów lub poświadczonych za zgodność szeregu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący wnieśli 1 marca 2018 r. ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. Następnie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie 2 miesięcy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że opóźnienie w rozpoznawaniu spraw z zakresu odszkodowań spowodowane jest bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za do nieruchomość [...], położoną przy ul.[...], ozn. hip. nr [...] i[...]. Ta zaś ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem praw (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z 27 września 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Sąd uznał, że w tej dacie został złożony wniosek o odszkodowanie za ww. nieruchomość [...], bowiem wniosek z 1998 r. złożony przez H. M. dotyczył zwrotu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie. Pierwsze czynności w sprawie podjął 29 maja 2018r. i było to zwrócenie się do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie szeregu dokumentów , w tym dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wejście w życie dekretu. Takie działanie organu implikuje po stronie sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przechodząc do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Jednym bowiem z zasadniczych powodów zwłoki były znaczne braki w materiale dowodowym, w tym przede wszystkim brak dokumentu potwierdzającego tytułu własności do przedmiotowych nieruchomości przysługującego poprzednikom prawnym skarżących, mimo że strony są reprezentowane przez fachowego pełnomocnika. Wskazany fakt musi być wzięty pod uwagę podczas oceny postawy organu, któremu strona zarzuca bezczynność. Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek uprawniających do ustalenia odszkodowania. Te zaś nie zawsze pozostają w jego gestii. Z tego względu oceniono, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania– będzie termin czterech miesięcy. Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o ukaranie organu grzywną lub przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sumy pieniężnej. Przyznanie tej sumy, jak też ukaranie grzywną mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, Ponadto wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że suma pieniężna, o której mowa w art.149 § 2 K.p.a. ma z jednej strony charakter dyscyplinująco – represyjny a z drugiej strony cel kompensacyjny. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia wniosku strony i winna być ona przyznana w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki organu w załatwieniu wniosku. Chodzi o takie sytuacje gdy organ unika wydania aktu i istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował przepisów K.p.a. Jeżeli chodzi o cel kompensacyjny to suma pieniężna ma stanowić zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku. (por. wyroki WSA w Szczecinie z 15 lipca 2016r. w spr. I SAB/Sz 5/16, WSA w Gliwicach z 5 lipca 2016r. w spr. IV SAB/Gl 149/15, WSA w Warszawie z 17 czerwca 2016r. w spr. I SAB/Wa 258/16, WSA w Gdańsku z 25 maja 2016r. w spr. III SAB/Gd 18/16, WSA w Poznaniu z 24 maja 2016r. w spr. IV SAB/Po 29/16 i WSA w Krakowie z 17 maja 2016r. w spr. II SAB/Kr 54/16).Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16, z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16 publik. CBOIS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§ 2 ppsa.