I SAB/Wa 202/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wypłacania świadczenia postanawia odrzucić skargę. Pismem z 26 czerwca 2024 r. R. M. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wypłacania należnego świadczenia jako osobie niepełnosprawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wielokrotnie interweniował w ZUS w sprawie całkowitej niezdolności do pracy. Podniósł, że w sprawie zostało wydane orzeczenie z 30 stycznia 2024 r., które jest prawomocne i jest w obiegu prawnym. Z tego względu, w ocenie skarżącego istnieje tzw. "powaga rzeczy osądzonej". Skarżący wskazał, że dochodziło do kolejnych nieprawidłowości dotyczących niewypłacenia należnego świadczenia, pozostawiając osobę niepełnosprawną bez środków do życia. Zarządzeniem z 10 września 2024 r. wezwano skarżącego do wskazania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu występował do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a w razie złożenia takiego ponaglenia zobowiązano do jego nadesłania pod rygorem uznania przez Sąd, że takiego ponaglenia skarżący nie złożył oraz do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, wypłaty jakiego świadczenia jest przedmiotem bezczynności organu (renta socjalna, świadczenie wspomagające i inne). Skarżący w piśmie z 1 października 2024 r. wskazał, że sprawa dotyczy przewlekłości – bezczynności Prezesa ZUS w przedmiocie niewydania decyzji o wypłacie renty socjalnej. Skarżący oświadczył, że kierował liczne ponaglenia do Centrali ZUS oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które załączył do pisma. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Skarżący pobierał rentę socjalną od 1 października 2003 r. do 31 maja 2008 r. W dniu 1 czerwca 2008 r. R. M. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o wstrzymanie renty socjalnej z uwagi na osiągane przychody z tytułu pracy i dlatego wypłata renty socjalnej została wstrzymana. W dniu 29 września 2023 r. wpłynął kolejny wniosek o przyznanie renty socjalnej dla R. M. Pismem z 11 października 2023 r. ZUS zwrócił się do pełnomocnika o uzupełnienie dokumentacji. Pismem z 28 listopada 2023r. ZUS ponownie zwrócił się do pełnomocnika o przekazanie oryginałów zaświadczeń o okresie uczęszczania do szkoły lub szkoły wyższej, gdyż w dniu 17 listopada 2023 r. wpłynęły do ZUS nieuwierzytelnione kopie dokumentów potwierdzające naukę w szkole po osiągnięciu 18 roku życia, oraz kopie innych dokumentów, o które organ nie zwracał się. W związku z upływem wyznaczonego terminu na uzupełnienie dokumentacji ZUS przekazał akta sprawy i wniosek o wydanie orzeczenia do Wydziału Orzecznictwa Lekarskiego i Prewencji OLP, II Oddział ZUS w Warszawie, wg adresu zamieszkania wnioskodawcy. Lekarz orzecznik ZUS II Oddziału w Warszawie wydał w dniu 30 stycznia 2024 r. orzeczenie, a w dniu 5 marca 2024 r. wydał orzeczenie uzupełniające. W dniu 25 marca 2024 r. Oddział otrzymał informację, że akta sprawy R. M. są wymagane przez Departament Orzecznictwa Lekarskiego w Centrali ZUS. W sprawie wszczęte zostało dalsze postępowanie orzecznicze prowadzone przez Departament Orzecznictwa Lekarskiego. Pismem z 8 kwietnia 2024 r. Departament skierował polecenie do Wydziału Orzecznictwa Lekarskiego i Prewencji II Oddziału ZUS w Warszawie - skierowania R. M. na badanie przez lekarza konsultanta ZUS. W wyznaczonych terminach ubezpieczony nie zgłosił się jednak na badanie. Prezes SUS wskazał, że oba orzeczenia lekarza orzecznika wydane w sprawie tj. z 30 stycznia 2024 r., oraz z 5 marca 2024 r. zostały uchylone. Pismem z 11 czerwca 2024 r. Naczelny Lekarz ZUS przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Komisję Lekarską. R. M. był wzywany na badania przez komisję lekarską, na które także się nie zgłosił. Prezes ZUS wyjaśnił, że postępowanie orzecznicze prowadzone w trybie nadzoru Prezesa ZUS nie zostało zakończone z powodu niestawiennictwa zainteresowanego. Do chwili obecnej nie zostało wydane nowe orzeczenie, gdyż decyzja w sprawie renty socjalnej może zostać wydana po zakończeniu postępowania orzeczniczego. Organ wyjaśnił, że Prezes ZUS ma prawo do przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską. W takim wypadku podstawą do wydania decyzji w sprawie renty socjalnej będzie orzeczenie komisji lekarskiej, które zastąpi poprzednio wydane orzeczenia. Organ zaznaczył, że postępowanie orzecznicze przedłuża się z uwagi na niestawianie się skarżącego na badania lekarskie. Postępowanie to nadal nie jest zakończone i z uwagi na brak orzeczenia, które stanowiłoby podstawę do wydania decyzji, decyzja nie jest jeszcze wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a także, na mocy art. 3 § 3 tej ustawy, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednocześnie na gruncie art. 4 omawianej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Kontrola sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz w postanowieniu z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 166/97. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa ZUS w niewydania decyzji o przyznaniu renty socjalnej skarżącemu. Niniejsza sprawa niewątpliwie ma związek z działalnością sądu powszechnego, niepodlegającą właściwości sądu administracyjnego. Sądem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2023, poz. 2194 t.j.) od decyzji w sprawie renty socjalnej wydanej przez jednostkę organizacyjną Zakładu lub przez organ emerytalno-rentowy osobie ubiegającej się o rentę socjalną przysługują środki odwoławcze przewidziane dla decyzji w sprawach emerytur i rent w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, czyli przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnić należy, że chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 kpa, że "stosuje się do nich przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 kpa ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 kpa, który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024, poz. 497 t.j.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, stanowiąc, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty socjalnej, o której mowa w ustawie z 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby zatem niezgodne z Konstytucją RP. W powyższym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (Lex nr 738185, OSNP z 2011 r. nr 17-18, s. 233) przyjmując, że od decyzji organu rentowego przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – i uchwale tej postanowił nadać moc zasady prawnej. Wcześniej już w wyroku z dnia 16 września 2009 r., I UK 109/09 (Lex nr 794871) Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedynie wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając m. in., że od decyzji Zakładu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, poza wyjątkami, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. (...). W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2444/11, z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 i z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści powyższych orzeczeń bezspornie wynika, że w przypadku decyzji wydanych przez organ rentowy, właściwym organem odwoławczym jest sąd powszechny, który sprawuje merytoryczną kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także odnośnie zasadności odmowy przyznania prawa do renty socjalnej. Jak zaś wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1119/10 (Lex nr 737481), którego pogląd Sąd podziela, sprawa o ustalenie prawa do ww. świadczenia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej (a tylko takie co do zasady podlegają kognicji sądów administracyjnych), ale z zakresu ubezpieczeń społecznych, regulowanych przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1230). Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują wprawdzie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (w tym w sprawie renty socjalnej), ale nie oznacza to, że sprawa taka traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 83 ust. 2 ww. ustawy - stanowiąc, że "od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego" - przewidując tryb odwoławczy, jako właściwy wyraźnie wskazuje sąd powszechny, a nie administracyjny. Bezczynność Zakładu jest zagrożona odwołaniem, ale wnoszonym również - jak stanowi ust. 3 tego artykułu – do sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 477⁸ § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2024, poz. 1568 t.j.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów okręgowych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych (por. postanowienie WSA w Warszawie z 22 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 123/23). Skoro zatem w tych sprawach ewentualnej zwłoki w wydaniu decyzji rentowej właściwy pozostaje sąd powszechny (okręgowy), to skarga zarzucająca w tym przedmiocie bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego uznana być musi jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być zatem przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.